Folketingets Ombudsmand

Folketingets Ombudsmands Beretning 2011

Udtalelser om almindelige forvaltningsretlige spørgsmål i beretningen 2011

Lod 

Udtalelser om almindelige forvaltningsretlige spørgsmål i beretningen 2011 af Jon Andersen

Næsten alle de sager, som er offentliggjort som beretningssager i løbet af 2011, indeholder udtalelser om eller en stillingtagen til forvaltningsretlige spørgsmål af mere generel karakter. I denne artikel fremdrages sådanne spørgsmål både for at lette det for læsere af beretningen at finde frem til sådanne udsagn og for at give et samlet indtryk af den rolle, disse spørgsmål har spillet i løbet af året. Samtidig bør læsere være opmærksomme på, at beretningssagerne udgør et lille udsnit af alle institutionens realitetssager, og at de omtalte sager derfor hverken giver et fuldstændig dækkende billede af, hvilke typer af sager institutionen har behandlet, eller af den måde ombudsmanden bedømmer dem.

Artiklen er systematiseret i tre hovedafsnit: Et, der handler om sagsbehandlingsspørgsmål, et, der angår hjemmelsproblemer, og et sidste afsnit, hvori der omtales problemer, som knytter sig til kontrollen med forvaltningen. Inden for de enkelte afsnit benyttes i hovedsagen den almindelige inddeling i den forvaltningsretlige litteratur af de forskellige problemstillinger såsom aktindsigt, partshøring, magtfordrejning, administrativ rekurs osv.

Gengivelsen af de enkelte sager er i dette afsnit summarisk og koncentreret om de forhold, der belyser de forvaltningsretlige problemstillinger. Udtalelserne er derfor ikke altid refereret med nøjagtig de formuleringer, der er brugt i de oprindelige udtalelser, men er nogle steder sprogligt sat ind i en sammenhæng, hvor andre formuleringer har været mere naturlige. Af samme grunde er sagernes faktiske forhold beskrevet meget kort og i visse sager forenklet i forhold til sagernes faktiske forløb.

 

A. Sagsbehandlingsspørgsmål

Mange sager hos ombudsmanden handler om myndighedernes sagsbehandling. Sagerne drejer sig især om overholdelse af de sagsbehandlingsregler, som har til formål at understøtte og sikre, at de afgørelser, der bliver truffet, får det materielt set rigtige resultat. En del sager handler dog også om overholdelse af regler om borgernes ret til aktindsigt. Disse sidste regler medvirker til at sikre en åben og gennemsigtig forvaltning og har ikke samme direkte betydning for at skabe garanti for et lovligt og rigtigt udfald af behandlingen af konkrete sager.

Også i 2011 var de klassiske spørgsmål som afgørelsesbegrebet, partsaktindsigt, officialprincippet, vejledning osv. repræsenteret i udtalelserne. I lighed med de foregående år var der ganske mange sager om vejledningspligt, officialprincippet, aktindsigt og begrundelsespligt, mens der har været få sager om grundbegreberne i forvaltningsloven og om partshøring. Flere af sagerne belyser samspillet mellem de traditionelle forvaltningsretlige krav til sagsbehandlingen og den øgede anvendelse af digital teknik i forbindelse med administrationen og de retlige problemer, der kan opstå i den forbindelse.

1. Afgørelsesbegrebet

Forvaltningsloven gælder for de fleste af reglernes vedkommende kun i sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse. Hermed sigtes der ifølge forarbejderne til loven til sager, hvori der udfærdiges retsakter, dvs. udtalelser, der går ud på at fastslå, hvad der er eller skal være ret i det foreliggende tilfælde. I Hans Gammeltoft-Hansen mfl., Forvaltningsret, 2. udgave, s. 43, er afgørelsesbegrebet beskrevet som ”en offentlig myndigheds ensidige og for borgerne bindende tilkendegivelse om forhold af væsentlig betydning for de berørte medmindre andet fremgår eller forudsættes ved særlige lovbestemmelser; hertil føjer sig sådanne beslutninger som efter fast tradition og praksis anses for afgørelser”.

Afgørelsesbegrebet spiller også en rolle for den administrative rekurs, idet det almindelige udgangspunkt er, at retten for borgerne til at klage til overordnede administrative myndigheder begrænser sig til den underordnede myndigheds afgørelser og den del af sagsbehandlingen, som umiddelbart har betydning for afgørelsens indhold.

I modsætning til de foregående årsberetninger handler kun en enkelt sag fra beretningen for 2011 om afgørelsesbegrebet.

a. A fik i sag 14-4 bevilget hjælp til pædagogisk støtte til madlavning og personlig ledsagelse i henhold til servicelovens §§ 85 og 97. I en periode standsede kommunen hjælpen efter § 97, fordi den ikke kunne finde medarbejdere til at udføre opgaven. A klagede over, at hjælpen stoppede, men det sociale nævn afviste klagen, idet såvel nævnet som kommunen anså stoppet for at være et led i kommunens faktiske forvaltningsvirksomhed.

I modsætning hertil betragtede ombudsmanden meddelelsen om, at hjælpen standsede, som en afgørelse med den virkning, at A havde ret til at få sin klage behandlet i nævnet.

2. Partsbegrebet

Rettighederne efter forvaltningsloven tilkommer ifølge de enkelte bestemmelser i forvaltningsloven ”parter”. Partsbegrebet er ikke defineret i loven, men ifølge lovens forarbejder sigtes der med dette udtryk til ansøgere, klagere og andre personer med væsentlig og individuel interesse i sagens udfald. Ved denne afgrænsning lægges der i praksis særlig vægt på, om den pågældende rammes direkte af afgørelsens retsvirkninger, eller om der er tale om en afledet virkning.

Spørgsmålet om partsbegrebet er relevant i en enkelt af beretningssagerne fra 2011.

a. En studievejleder spurgte i sag 18-1 ombudsmanden, om det var i overensstemmelse med god forvaltningsskik, at SU-styrelsen ikke meddelte sine afgørelser om specialpædagogisk bistand (SPS) til de uddannelsesinstitutioner, der havde søgt. De ansøgende institutioner skulle i stedet selv gå ind i styrelsens it-system og se, om styrelsen havde truffet afgørelse.

Ombudsmanden sendte forespørgselen videre til SU-styrelsen, og på baggrund af styrelsens svar tog ombudsmanden sagen op. Det viste sig, at styrelsens afgørelser om SPS hverken blev meddelt til den uddannelsesinstitution, som havde søgt, eller til den elev, der skulle modtage bistanden.

Ombudsmanden spurgte styrelsen, om den anså den pågældende elev for part i sagen, og modtog et bekræftende svar. Denne opfattelse var ombudsmanden enig i. Ombudsmanden påpegede herefter, at det følger af en almindelig retsgrundsætning, at myndighederne skal meddele deres afgørelser direkte til sagens parter. En fravigelse af denne grundsætning kræver klar hjemmel i lov. Da SPS-loven ikke indeholdt en sådan klar lovhjemmel, henstillede ombudsmanden til styrelsen at ændre sin praksis, så afgørelserne blev meddelt direkte til den elev, der skulle modtage bistanden.

3. Kompetence

Begrebet kompetence dækker i forvaltningsretten over spørgsmålet om, hvilken forvaltningsmyndighed en bestemt opgave hører under. I fortsættelse heraf tales der om inkompetence i tilfælde, hvor en forvaltningsmyndighed har behandlet en sag, som hører under en anden forvaltningsmyndighed eller under domstolene. I praksis er der en glidende overgang mellem kompetence og hjemmel. Groft sagt angår kompetence fordeling af hjemlede beføjelser, mens der tales om manglende hjemmel, hvis ingen myndighed efter gældende ret har beføjelse til at udføre den pågældende opgave.

I en vis udstrækning anerkendes det i praksis, at en myndighed uden lovhjemmel kan delegere kompetence til myndighedsudøvelse til andre myndigheder. Delegation af myndighedsudøvelse til private personer eller virksomheder antages derimod i almindelighed at kræve klar lovhjemmel.

Der foreligger spørgsmål om kompetence i en enkelt af beretningens sager.

a. I sag 11-1 havde Fødevarestyrelsen truffet afgørelse om, at en borger havde ret til indsigt i CHR-registeret (Centralt HusdyrbrugsRegister). Styrelsen overlod det til den private virksomhed, som stod for den praktiske drift af registeret, at gennemføre indsigten og beregne og opkræve gebyr. Virksomheden stillede som betingelse for, at borgeren kunne modtage oplysningerne, at han først accepterede, at en række poster til dækning af virksomhedens omkostninger ved at gennemføre udtræk af oplysninger, herunder udarbejdelse af et overslag over betalingstilbud, indgik i gebyret.

Ifølge lov om hold af dyr, § 66, stk. 3, kunne ministeren henlægge sine beføjelser vedrørende drift af CHR til en privat institution. Denne hjemmel til delegation antog ombudsmanden på baggrund af både lovens ordlyd og forarbejder skulle fortolkes sådan, at de praktiske opgaver med at foretage udtræk fra registeret kunne overlades til en privat virksomhed. Derimod indeholdt bestemmelsen efter ombudsmandens mening ikke hjemmel til at overlade til den private virksomhed at bestemme, hvad der skulle betales i gebyr for udtræk fra CHR. Ombudsmanden henstillede derfor til myndighederne at genoptage behandlingen af sagen.

4. Vejledningspligt mv.

Ifølge forvaltningslovens § 7, stk. 1, skal en forvaltningsmyndighed i fornødent omfang yde vejledning og bistand til personer, der henvender sig om spørgsmål inden for myndighedens område. Og ifølge § 7, stk. 2, skal en forvaltningsmyndighed, der modtager en skriftlig henvendelse, der ikke vedrører dens sagsområde, så vidt muligt sende brevet videre til rette myndighed.

Derudover har forvaltningsmyndigheder pligt til på eget initiativ at yde vejledning til borgere, når der foreligger et konkret behov for det.

En række specialbestemmelser i lovgivningen udvider vejledningspligten i forhold til bestemte typer af sager. Blandt andet indeholder § 5 i den sociale retssikkerhedslov en sådan udvidet vejledningspligt.

Myndighedernes informationer og råd til borgerne skal være sagligt og faktuelt set korrekte og fyldestgørende.

I beretningen for 2011 indeholder i alt 10 af de offentliggjorte sager spørgsmål om vejledningspligt.

a. I sag 1-3 henvendte A, som blev sygemeldt fra sit arbejde i Grønland den 10. april 2007, sig den 15. juni 2007 til Aalborg Kommune, hvortil han var flyttet for at få lægebehandling. A ønskede at få afklaret, om han kunne få førtidspension. Den 23. november 2007 udarbejdede kommunen en ressourceprofil for A og indstillede, at han ikke fik førtidspension. A var som anført blevet sygemeldt fra arbejdet 10. april 2007, og han blev afskediget med virkning fra 31. august 2007 på grund af sygefravær. Alligevel skrev kommunen i ressourceprofilen i november 2007, at der fortsat blev udbetalt løn fra arbejdsgiveren, og at A forventede at blive fyret efter 120 dages fravær.

I juni 2008 henvendte A’s fagforening B sig til kommunen for at få udbetalt sygedagpenge til A for perioden 1. september 2007 til 17. februar 2008. B mente ikke, at A havde fået tilstrækkelig vejledning fra kommunen om muligheden for at få sygedagpenge. Kommunen afviste at betale sygedagpenge, og beskæftigelsesankenævnet stadfæstede afslaget. Myndighederne anførte, at A burde have anmeldt sygefraværet, da han henvendte sig til kommunen i juni 2007. Kommunen sås ikke at have anledning til at tage spørgsmålet op, fordi A selv i november 2007 havde oplyst, at han modtog løn fra arbejdsgiveren og således fortsat havde en indtægt.

Ombudsmanden bedømte situationen anderledes og fandt, at kommunen havde tilsidesat § 5 i den sociale retssikkerhedslov. Ombudsmanden opfattede situationen således, at A ved henvendelsen 15. juni 2007 havde fortalt, at han var sygemeldt, at han forventede at blive afskediget, samt at han ikke ville vende tilbage til Grønland og starte på arbejde igen. Kommunen burde derfor have anset det for sandsynligt, at A havde – eller i løbet af kort tid ville få – behov for et forsørgelsesgrundlag, indtil det blev afklaret, om han kunne få førtidspension. Kommunen havde følgelig haft pligt til at vejlede A om, hvad han skulle foretage sig for at få sygedagpenge, når han blev afskediget, herunder anvise ham en blanket i overensstemmelse med § 38, stk. 3, i sygedagpengeloven.

b. I sag 5-3 anså ombudsmanden det for beklageligt, at Det Grønlandske Erstatningsnævn, ud over uhjemlet at pålægge et voldsoffer, A’s, advokat at stå for hele sagens forberedelse, i et brev rådede advokaten til at kontakte en forkert myndighed med henblik på at fastlægge erstatningens størrelse, at nævnet først rettede fejlen mere end et år og 10 måneder senere, at nævnet ikke på eget initiativ underrettede A og hendes advokat om, at sagen ikke blev behandlet færdig i 2006 som stillet i udsigt, samt at der gik næsten tre måneder, før nævnet svarede på en rykker fra advokaten for oplysning om, hvornår der ville blive truffet afgørelse i sagen.

c. A ansøgte i sag 11-2 om aktindsigt i en række oplysninger om samtlige markblokke i Danmark fra 1992 og frem. Oplysningerne fandtes i en database hos FødevareErhverv. Ansøgningen levede ikke op til identifikationskravet i offentlighedslovens § 4, stk. 3, men ansøgningen skulle efter ombudsmandens mening behandles på grundlag af lov om aktindsigt i miljøoplysninger. Og denne lov må ifølge ombudsmanden på baggrund af sin ordlyd, sit formål og EU’s miljøoplysningsdirektiv fortolkes sådan, at den del af identifikationskravet, som drejer sig om forhåndskendskab til oplysningerne – det subjektive identifikationskrav – ikke kan anvendes fuldstændig på samme måde som i offentlighedsloven.

Efter miljøoplysningsloven havde A identificeret sin anmodning tilstrækkeligt, og han havde derfor krav på indsigt i oplysningerne, medmindre der var konkrete undtagelsesbestemmelser, der kunne anvendes.

A ønskede at få oplysningerne udleveret på en måde, som myndighederne ikke umiddelbart kunne imødekomme uden en ny programmering, fordi oplysningerne ikke lå sammenstillet som forudsat af ansøgeren. Ombudsmanden udtalte, at myndighederne kunne overveje, om der var rimelige grunde til at give A oplysningerne i en anden form eller et andet format, end han havde bedt om. Endelig fandt ombudsmanden, at det havde stemt bedst overens med den almindelige vejledningspligt i forvaltningslovens § 7, hvis myndighederne havde indledt en dialog med A om den måde, oplysningerne blev udleveret på.

d. Ombudsmanden rejste i sag 12-1 over for Videnskabsministeriet spørgsmålet om studerendes og ansøgeres mulighed for at lade sig repræsentere af andre efter forvaltningslovens § 8, når de kommunikerede med universiteterne. Baggrunden for sagen var en bekendtgørelse, som gav universiteterne hjemmel til at beslutte, at al kommunikation mellem universitetet og studerende og ansøgere til uddannelserne helt eller delvis skulle foregå digitalt.

Ministeriet var enig med ombudsmanden i, at de studerende og ansøgerne skulle have mulighed for at lade sig repræsentere af andre i deres kommunikation med universiteterne. Dette kunne ske ved, at universitetet udformede systemet således, at det var muligt for andre at bruge det på vegne af de studerende mv. Det kunne også ske ved, at universitetet fik adgang til at fritage studerende eller ansøgere fra den pligtmæssige digitale kommunikation, hvis man ønskede at lade sig repræsentere af en anden.

Ombudsmanden bemærkede, at han gik ud fra, at it-systemet ville informere den studerende eller ansøgeren om muligheden for at lade sig repræsentere og, hvis dette ikke var muligt, om adgangen til at blive undtaget fra pligtmæssig elektronisk kommunikation.

e. Sagerne 13-1 og 13-2 drejede sig om sagsbehandlingstiden i to skatte- og vurderingsankenævn. Sagerne viste, at der var problemer med sagsbehandlingstiden i alle landets vurderingsankenævn på grund af en markant stigning i antallet af klagesager. Ombudsmanden tog i begge sager stilling til nævnenes pligt til at give klagerne underretning om, at sagerne trak ud. Da sagsbehandlingstiden i de pågældende sager måtte påregnes at være flere år, ville det efter ombudsmandens mening være for vidtgående at give underretning hver tredje måned som anført i pkt. 206-207 i Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven.

Da der var tale om meget lange behandlingstider, og da der i den ene sag kun blev givet underretning hver 12. måned, fandt ombudsmanden, at det ville have stemt bedst overens med god forvaltningsskik, hvis nævnet havde givet en mere uddybende og fyldestgørende forklaring på årsagerne til den lange behandlingstid og de vilkår, som nævnene arbejdede under i disse sager. Og i den anden sag anså ombudsmanden det for beklageligt, at nævnet først efter lidt mere end 15 måneder oplyste om en forventet tidshorisont for sagernes afslutning.

f. Ankestyrelsen udarbejdede en rapport om kommuners og regioners tilsyn med sociale bosteder og sendte i den forbindelse spørgeskemaer til en række kommuner. I sag 16-2 bad A om aktindsigt i tre spørgeskemaer fra tre navngivne kommuner. Ankestyrelsen gav afslag med henvisning til offentlighedslovens § 10, nr. 5, som undtager materiale, der er udarbejdet som grundlag for offentlig statistik eller videnskabelige undersøgelser, fra aktindsigt.

Ombudsmanden mente, at Ankestyrelsens rapport hverken kunne betegnes som videnskabelig undersøgelse eller offentlig statistik. For at en rapport kan betegnes som ”offentlig statistik”, må det kræves, at det bagvedliggende materiale har gennemgået en vis kvalificeret faglig, statistisk bearbejdning. Og ”videnskabelige undersøgelser” er undersøgelser, der indgår i en forskningsmæssig sammenhæng og udføres af institutioner, hvis primære opgave er af forskningsmæssig karakter, f.eks. universiteter eller offentlige forskningsinstitutioner. Ankestyrelsen kunne derfor ikke bruge § 10, nr. 5, som grundlag for at afslå A’s anmodning.

Ombudsmanden tilføjede, at da Ankestyrelsen rent faktisk havde benyttet § 10, nr. 5, burde styrelsen have vejledt A om, at han havde mulighed for at søge aktindsigt direkte hos de tre kommuner.

g. Et byrådsmedlem, A, havde i sag 20-1 fået udbetalt erstatning for tabt arbejdsfortjeneste efter nogle særlige regler om vederlag til kommunalbestyrelsesmedlemmer, der driver selvstændig virksomhed. A havde løbende afleveret opgørelser over de timer, han havde brugt på arbejdet i kommunalbestyrelsen, og kommunen havde på den baggrund udbetalt vederlagene til ham. Kommunen krævede senere, at A betalte vederlagene tilbage, da han ikke havde dokumenteret, at han havde lidt et tab svarende til de beløb, han havde fået udbetalt.

Ombudsmanden undersøgte, om tilbagebetalingskravet havde støtte i den almindelige, ulovbestemte regel om tilbagesøgning. Efter denne grundsætning er det afgørende for, om et beløb betalt med urette kan kræves tilbagebetalt, at modtageren har været i ond tro. Ombudsmanden lagde vægt på, at kommunens vejledning til A talte for, at han havde været i god tro, da han modtog udbetalingerne.

Ombudsmanden mente ikke, at kommunen i tilstrækkelig grad havde inddraget betydningen af sin vejledning ved vurderingen af, om der var grundlag for at kræve de udbetalte beløb tilbage, og henstillede til kommunen at genoptage sagen til ny behandling.

h. Sag 20-8 var en sag om et vejsyn, som trak ud i over 2 år og 7 måneder. Ombudsmanden mente, at det var beklageligt, at kommunen hverken havde besvaret rykkere fra klageren eller på eget initiativ orienteret ham om sagsbehandlingstiden.

i. Et forældrepar klagede i sag 20-9 over, at en kommune havde afvist at inddrage oplysninger om, at et af deres børn var alvorligt sygt, i forbindelse med behandlingen af parrets ansøgning om optagelse af et af deres andre børn i dagtilbud. Heller ikke en oplysning om, at moren led af en muskelsvindsygdom, blev der taget hensyn til. Kommunen skrev til parret, at den generelt ved sin afvejning afviste at inddrage oplysninger om særlige forhold hos andre familiemedlemmer end det barn, der skulle tilbydes plads. I en udtalelse til ombudsmanden præciserede kommunen, at oplysninger om andre familiemedlemmer blev inddraget, hvis de medførte et særligt behov hos det barn, som skulle optages i dagtilbud.

Ombudsmanden var enig med Socialministeriet i, at kommunen ikke lovligt kunne afvise at inddrage oplysninger om særlige forhold hos andre i familien eller begrænse deres betydning som beskrevet af kommunen. Da hverken kommunens egen opfattelse eller Socialministeriets retsopfattelse var afspejlet i kommunens information om børnepasning, henstillede ombudsmanden til kommunen at overveje, hvordan det kunne fremgå af kommunens information om børnepasning, at der også kunne tages hensyn til andre oplysninger end oplysningerne om det barn, der skal optages i dagtilbud.

5. Repræsentation

Den, der er part i en sag, kan ifølge forvaltningslovens § 8, stk. 1, på ethvert tidspunkt af sagens behandling lade sig repræsentere eller bistå af andre. Hvis det er af betydning for sagens afgørelse, kan myndighederne dog kræve, at parten medvirker personligt, jf. 2. pkt. Bestemmelsen i stk. 1, 1. pkt., gælder ikke, hvis personens interesse i at kunne lade sig repræsentere eller bistå findes at burde vige for væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, eller hvor andet er fastsat ved lov, jf. § 8, stk. 2.

Der antages at gælde en almindelig grundsætning om ret til repræsentation, som supplerer § 8 i sager, som ikke er omfattet af forvaltningsloven.

Der findes desuden en række specialbestemmelser om repræsentation.

To af sagerne fra beretningen for 2011 angår anvendelsen af regler om partsrepræsentation.

a. Ombudsmanden rejste i sag 12-1 over for Videnskabsministeriet spørgsmålet om studerendes og ansøgeres mulighed for at lade sig repræsentere af andre efter forvaltningslovens § 8, når de kommunikerer med universiteterne. Baggrunden for sagen var en bekendtgørelse, som gav universiteterne hjemmel til at beslutte, at al kommunikation mellem universiteter og studerende og ansøgere til uddannelserne helt eller delvist skulle foregå digitalt.

Ministeriet var enig med ombudsmanden i, at de studerende og ansøgerne skulle have mulighed for at lade sig repræsentere af andre i deres kommunikation med universiteterne. Dette kunne ske ved, at universitetet udformede systemet således, at det var muligt for andre at bruge det på vegne af de studerende mfl. Det kunne også ske ved, at universitetet fik adgang til at fritage studerende eller ansøgere fra pligtmæssig digital kommunikation, hvis de ønskede at lade sig repræsentere af en anden.

Ombudsmanden bemærkede, at han gik ud fra, at it-systemet ville informere den studerende eller ansøgeren om muligheden for at lade sig repræsentere og, hvis dette ikke var muligt, om adgangen til at blive undtaget fra pligtmæssig elektronisk kommunikation.

b. Sag 20-5 angik en kommunes pligt til at kontrollere om den, der søger om byggetilladelse, har fornøden fuldmagt til at henvende sig på vegne af en ejerforening. I den konkrete sag søgte et byggefirma på vegne af en ejerforening om byggetilladelse til to altaner. En af ejerne, som boede under de to altaner, klagede til statsforvaltningen og senere til ombudsmanden over, at kommunen ikke havde undersøgt, om byggefirmaet havde en gyldig fuldmagt til at indgive ansøgning. Hermed sigtede klageren til, at kommunen burde undersøge, både om beslutningen på ejerforeningens generalforsamling om opsætning af altanerne var gyldig, og om fuldmagten til byggefirmaet var underskrevet i overensstemmelse med tegningsreglerne.

Hverken statsforvaltningen eller ombudsmanden mente, at kommunen havde pligt til at kontrollere disse forhold. Ombudsmanden hæftede sig ved, at kravet om, at kommunen skal sikre sig, at ejeren har underskrevet en byggeansøgning eller en fuldmagt, har til formål at sikre, at det bliver klarlagt, hvem der ejer ejendommen, for at det kan sikres, at der sker korrekt partshøring mv. Dette hensyn nødvendiggør ikke, at kommunen kontrollerer, om ejerforeningens interne reger for udøvelse af ejerbeføjelser er overholdt, i forbindelse med at der er ansøgt om byggetilladelse.

6. Notatpligt mv.

Ifølge offentlighedslovens § 6 har myndighederne i afgørelsessager pligt til at tage notat om mundtligt modtagne oplysninger. Bestemmelsen er udslag af en almindelig grundsætning om, at offentlige myndigheder har pligt til at tage notat om alle væsentlige ekspeditioner, der ikke fremgår af brevvekslingen eller de øvrige dokumenter i sagen.

Ligeledes har myndighederne pligt til at tage notat om oplysninger og væsentlige ekspeditioner i andre sager end afgørelsessager.

Det følger af de hensyn til orden, dokumentation samt sikring af retten til aktindsigt, som ligger bag notatpligten, at myndighederne har pligt til at bevare kopier af dokumenter i sagerne og til ikke at slette oplysninger eller dokumenter, medmindre der er hjemmel hertil i lovgivningen.

I fire beretningssager fra 2011 foreligger spørgsmål om notatpligt eller pligter afledet af notatpligten.

a. I sag 20-2 fik A, som var ansat i en kommune, en mundtlig påtale for at have opført sig upassende over for en kollega. Kommunen tilkendegav, at sagen ikke ville få konsekvenser for A. Der blev efterfølgende indgivet en skriftlig klage, som førte til, at kommunen indhentede vidneudsagn om hændelsen. Herefter tilbagekaldte kommunen den mundtlige afgørelse og gav A en skriftlig påtale.

Ombudsmanden kritiserede, at kommunen ikke havde lavet et notat om den mundtlige klage og de mundtlige vidneudsagn. Denne forsømmelse betød, at en retssikkerhedsgaranti var svigtet, da det ikke var muligt at efterprøve kommunens oplysninger. Ombudsmanden kunne i mangel af skriftlige oplysninger ikke lægge til grund, at der med den skriftlige klage fremkom nye væsentlige oplysninger, som stillede sagen i et nyt lys, og som kunne berettige, at kommunen tilbagekaldte afgørelsen.

b. A søgte i sag 20-4 ansættelse dels i en kommunes svømmehaller, dels som lærervikar i kommunens skoler, og fik afslag, fordi han ikke havde ren straffeattest. Ombudsmanden tog sagen op efter at have fået kendskab til den gennem en avisartikel.

Kommunen oplyste, at straffeattester ikke blev journaliseret elektronisk i kommunens journalsystem. Hvis ansøgeren selv afleverede en straffeattest, blev den returneret personligt til ansøgeren efter gennemsyn. Straffeattester, som kommunen selv indhentede, blev opbevaret i personalesagen i en periode svarende til den periode, der fremgik af straffeattesten, og derefter makuleret. Og attester på personer, som ikke blev ansat, blev makuleret.

Ombudsmanden anså det for at være i strid med god forvaltningsskik, at kommunen ikke journaliserede straffeattester. I de tilfælde, hvor kommunen fik forevist en straffeattest og så den igennem, gik ombudsmanden ud fra, at der blev udfærdiget notat om attestens indhold i overensstemmelse med offentlighedslovens § 6.

c. I sag 20-7 blev A, som havde fleksjob som socialrådgiver i en kommunal institution, afskediget som følge af nedskæringer. Ombudsmanden kritiserede, at kommunen ikke i forbindelse med afgørelsen havde inddraget sine forpligtelser i medfør af en rammeaftale mellem parterne på det kommunale område om det sociale kapitel. Rammeaftalen skærpede formentlig kommunens pligt til at forsøge at omplacere A.

Kommunen gjorde i udtalelsen til ombudsmanden gældende, at det var blevet undersøgt og overvejet, om det var muligt at omplacere A. Akterne indeholdt ingen oplysninger om karakteren eller omfanget af disse undersøgelser eller overvejelser, og kommunen havde heller ikke redegjort nærmere for dem – hverken over for A eller over for ombudsmanden.

På denne baggrund mente ombudsmanden, at kommunen ikke havde overholdt sin forpligtelse til – efter § 6 i offentlighedsloven og den almindelige grundsætning om notatpligt – at gøre notat, herunder om alle væsentlige ekspeditioner i sagen. Derfor måtte kommunen bære ansvaret for, at sagen ikke var fuldt ud oplyst, og ombudsmanden udtalte, at han i et vist omfang ikke havde kunnet lægge kommunens oplysninger til grund for sin vurdering af sagen.

d. En borger henvendte sig i sag 20-10 til en kommune med oplysning om, at der på A’s landbrugsejendom blev bragt flydende husdyrgødning ud. Kommunen foretog straks efter et uanmeldt tilsyn på A’s ejendom og påbød A at ophøre med at pumpe flydende husdyrgødning ud på marken. A anmodede om aktindsigt for at få oplyst, hvem der havde anmeldt ham. Kommunen afslog.

I udtalelsen til ombudsmanden oplyste kommunen, at den ikke havde noteret, hvem der havde henvendt sig om A’s udbringning af gødning, da kommunen vurderede, at det var sagen uvedkommende. Det sidste skulle ses i lyset af, at kommunen var bekendt med, at der var mange nabostridigheder i området.

Ombudsmanden udtalte, at han var enig med Statsforvaltningen Sjælland, som havde behandlet en klage fra A, før sagen blev indbragt for ombudsmanden, i at kommunen burde have sikret sig, at det fremgik af sagen, hvem der havde henvendt sig til kommunen med oplysninger om miljøforholdene på A’s ejendom. Det var i den forbindelse ikke afgørende, om borgerens henvendelse måtte karakteriseres som en anmeldelse eller som en forespørgsel om reglerne om udbringning af flydende husdyrgødning.

Ombudsmanden var også enig i, at kommunen ikke kunne undlade at sikre sig identiteten på den, der henvendte sig, fordi kommunen ville undgå, at oplysningen kom A i hænde. Ombudsmanden henviste i denne forbindelse til offentlighedslovens § 6 og til § 4 i tvangsindgrebsloven.

7. Officialprincippet

Det påhviler den enkelte forvaltningsmyndighed selv, eventuelt i samarbejde med andre myndigheder, at fremskaffe de fornødne oplysninger om de foreliggende sager eller sørge for at private, herunder parterne, medvirker til sagens oplysning. Det følger også af princippet, at der skal foreligge juridisk bevis for en oplysning, for at den kan lægges til grund, og at myndigheden skal påse, at der foreligger et forsvarligt oplysningsgrundlag.

Myndigheder, der afgiver oplysninger og udtalelser til andre myndigheder, er forpligtet til at sørge for, at de oplysninger, der afgives, er dækkende og korrekte. På den anden side må sagens oplysning ikke udstrækkes længere, end hensynet til sagens rigtige afgørelse kan begrunde.

Myndighedernes oplysning af sagerne skal endvidere foregå i overensstemmelse med persondatalovens § 5.

Officialprincippet er helt grundlæggende i forvaltningsretten, og der opstår hyppigt spørgsmål om princippets anvendelse i ombudsmandens sager. I beretningen for 2011 udtaler ombudsmanden sig om princippet i syv sager.

a. En kommune stoppede i sag 1-4 sygedagpengene til en kvinde, A, da hun ikke mødte til et orienteringsmøde den 19. juni 2008. A fik dagen efter mødet et partshøringsbrev om, at man ville stoppe dagpengene, og hun mødte straks op i jobcenteret og fortalte, at hun ikke havde modtaget en indkaldelse, men at hun var villig til at deltage i et nyt møde. Kommunen hævdede at have sendt en indkaldelse til hende den 11. juni 2008 og besluttede derfor at stoppe udbetalingen af dagpenge. Beskæftigelsesankenævnet stadfæstede afgørelsen. A fastholdt under hele forløbet, at hun aldrig havde modtaget indkaldelsesbrevet.

Ombudsmanden slog fast, at myndigheder, som sender breve til borgerne, har bevisbyrden for, at brevene er kommet frem. Og ved meget indgribende afgørelser skærpes kravene til bevissikkerheden for, at et brev er afsendt og kommet frem. Myndighederne påberåbte sig, at brevet ikke var kommet retur, og at Post Danmark ikke havde oplyst om uregelmæssigheder i brevudbringningen i den relevante periode.

Ombudsmanden fandt ud af, at der var sket fejl og unøjagtigheder i forbindelse med kommunens afsendelse af post både i A’s sag og tilsyneladende også i andre sager. Han mente derfor, at der var en så betydelig usikkerhed omkring jobcenterets postafsendelse, at det svækkede formodningen for, at mødeindkaldelsen var sendt rettidigt og kommet frem til A.

Ombudsmanden henstillede derfor til nævnet at genoptage sagen. Nævnet behandlede sagen på ny, men fastholdt sin afgørelse. Ombudsmanden henstillede til Civilstyrelsen, at A fik fri proces til at få sagen afklaret under en retssag.

b. Sag 5-3 angik erstatning til en kvinde, A, fra Det Grønlandske Nævn vedrørende Erstatning til Ofre for Forbrydelser. Nævnet pålagde A’s advokat, B, at stå for hele sagens forberedelse.

Loven om erstatning fra staten til ofre for forbrydelser fraveg efter ombudsmandens mening ikke de almindelige principper for myndigheders sagsoplysning. Og ombudsmanden udtalte endvidere, at det stred mod det almindelige officialprincip, at nævnet havde overladt det til B at sørge for sagens forberedelse, herunder vurderingen af, hvilken sagkundskab der burde inddrages til brug for nævnets afgørelse. Desuden anså ombudsmanden det for et led i de almindelige principper for sagsoplysning, at en part ikke må pålægges krav med hensyn til sagens oplysning, som parten ikke selv kan opfylde uden at søge sagkyndig bistand, og at en myndighed ikke i forhold til en partsrepræsentant kan stille mere vidtgående krav til sagens oplysning, end myndigheden ville kunne stille til parten selv.

c. I sag 10-2 kritiserede ombudsmanden, at Udlændingeservice i en konkret sag ikke havde iværksat en eftersøgning af morbroren til en mindreårig, uledsaget udlænding hurtigst muligt efter, at barnet var indrejst i Danmark. Og det var ikke tilstrækkeligt, at Udlændingeservice havde opfordret barnet til selv at iværksætte en eftersøgning gennem Internationalt Røde Kors.

d. SKAT brugte i sag 15-1 en medarbejders private Facebook-profil til at indsamle oplysninger om en kvinde, A, fra hendes Facebook-profil. A havde en åben profil, hvilket indebar, at alle brugere af Facebook kunne se oplysninger, der lå om hende på Facebook. Kvinden følte sit privatliv krænket og klagede til Datatilsynet, som sendte klagen videre til ombudsmanden.

Ombudsmanden udtalte, at de standardvilkår, som Facebook har udarbejdet om brugen af Facebook, ingen retsvirkning har i forhold til forvaltningsmyndigheder i Danmark, som er underlagt offentligretlige grundsætninger. SKAT er i sin anvendelse af sådanne oplysninger underlagt officialprincippet og persondataloven.

Oplysningerne på A’s profil måtte efter ombudsmandens opfattelse anses for offentligt tilgængelige, hvilket bevirkede, at de som udgangspunkt kunne behandles frit af myndighederne, dog begrænset af persondatalovens § 5 om god databehandlingsskik. Myndighederne måtte således kun behandle oplysningerne, hvis det var sagligt og relevant for sagen. At oplysningerne var indsamlet gennem en medarbejder, gav ikke ombudsmanden anledning til kritik. Medarbejderen havde nemlig ikke benyttet en falsk profil og behøvede ikke, således som A havde etableret sin Facebook-profil, give sig til kende over for hende for at få oplysningerne.

e. I sag 20-3 var A 1. maj 2009 blevet ansat som læge på en akutafdeling på et sygehus. 14 dage senere bortviste regionen A, fordi forudsætningerne for hans ansættelse var bristet. Regionen lagde vægt på, at A i 2008 var blevet idømt 1 års ubetinget fængsel for at have krænket et barn under 15 år seksuelt. Regionen mente, at A selv burde have gjort opmærksom på dommen, da han søgte stillingen. Desuden lagde regionen vægt på mediedækningen af straffesagen, herunder nogle udtalelser fra A om sagen.

Ombudsmanden mente ikke, at der var grundlag for kritik af, at regionen havde vurderet, at A ikke opfyldte decorumskravet, men kritiserede flere forhold i forbindelse med sagsbehandlingen. Blandt andet kritiserede ombudsmanden, at regionen ikke havde sørget for at skaffe sig tilstrækkelige oplysninger om A inden ansættelsen, og fandt det kritisabelt, at regionen lagde ansvaret for, at der ikke forelå relevante og fornødne oplysninger, på A. Regionen burde i stillingsopslaget have skrevet, at ansættelsen ville ske med forbehold for en børneattest, og ikke først have krævet en sådan attest bagefter.

Ombudsmanden henstillede til regionen at genoptage sagen for at vurdere, om A kunne bortvises, eller om han i stedet burde være afskediget med normalt varsel.

f. A ringede i sag 20-6 til alarmcentralen, da hun fandt sin mand bevidstløs. Centralen gav forkert adresse til ambulanceoperatøren, og det forsinkede ambulancen. A’s mand døde ved ankomsten til hospitalet.

A klagede til regionen over forløbet. Regionen svarede uden at have indhentet oplysninger fra alarmcentralen og ambulanceoperatøren. I regionens svar til A var der derfor ikke en redegørelse for forløbet, men blot en angivelse af nogle tidspunkter, og heller ikke en stillingtagen til A’s klage over ambulancens responstid.

Ombudsmanden kritiserede regionens sagsbehandling og udtalte, at når regionen var ansvarlig for tilrettelæggelsen af den præhospitale indsats og efter en alvorlig hændelse modtog en klage som den foreliggende, havde den pligt til at undersøge sagen forsvarligt for at finde ud af, hvad der var sket. Formålet med denne pligt er, både at regionen kan tage stilling til, om hændelsesforløbet giver anledning til reaktion, og at sætte regionen i stand til at give klageren et ordentligt svar.

Regionens svar til A indeholdt urigtige tidsangivelser og efterlod det indtryk, at regionen ikke havde været opmærksom på, at ambulancen først var kørt til en forkert adresse på grund af en adresseforveksling. Kommunikationen til og fra alarmcentralen kunne ikke længere kontrolleres, fordi alarmcentralen ikke havde bevaret båndene med opkald, da den ikke fik nogen henvendelse fra regionen.

Ombudsmanden syntes også, at disse forhold var kritisable.

g. En borger henvendte sig i sag 20-10 til en kommune med oplysning om, at der på A’s landbrugsejendom blev bragt flydende husdyrgødning ud. Kommunen foretog straks efter et uanmeldt tilsyn på A’s ejendom og påbød ham at ophøre med at pumpe flydende husdyrgødning ud på marken.

A anmodede om aktindsigt for at få oplyst, hvem der havde anmeldt ham. Kommunen afslog og henviste til, at borgeren tidligere var blevet truet af A i en anden sammenhæng, og at der derfor var risiko for, at borgeren ville blive udsat for trusler og chikane, hvis A fik partsaktindsigt, jf. forvaltningslovens § 15, stk. 1.

Ligesom statsforvaltningen mente ombudsmanden, at kommunen burde have undersøgt de angivelige trusler, før den afslog at meddele aktindsigt, og at kommunen i den forbindelse kunne have forelagt sagen for den borger, hvis identitet den ønskede at holde skjult. Som sagen forelå oplyst, havde kommunen efter ombudsmandens mening ikke mulighed for på fyldestgørende vis at vurdere borgerens modstående interesse og dermed heller ikke for at afslå at give A aktindsigt.

h. Baggrunden for sag 21-1 var, at A efter kommunens opfattelse ulovligt havde bosat sig i en beboelsesvogn på en ubebygget helårsgrund. A protesterede over for kommunen, begyndte at bede om aktindsigt i andre sager i kommunen om bebyggelse og skrev i den lokale avis kritisk om kommunen. A’s breve til kommunen indeholdt beskyldninger mod blandt andre kommunaldirektøren for at lyve og ignorere A’s rettigheder.

I e-mails til A bebrejdede kommunaldirektøren ham den måde, han skrev på, afviste beskyldningerne og bad ham om at præcisere sine anmodninger om aktindsigt. Kommunaldirektøren skrev blandt andet, at det forventedes, at A skrev på en seriøs og ordentlig facon til kommunen, og oplyste ham om, ”at kommunen er uendelig træt af at forholde sig til useriøse og usaglige henvendelser fra Dem i denne og flere sager”.

I en artikel i den lokale avis svarede kommunaldirektøren på A’s kritik samme sted. Kommunaldirektøren skrev blandt andet, at ”kommunalbestyrelsen og jeg er enige om at holde fast i den oprindelige sag om A’s ulovlige beboelse på en helårsgrund uden bebyggelse. Det er det væsentlige i sagen – alt det efterfølgende er chikane”.

A klagede til ombudsmanden over kommunaldirektørens e-mails til ham og over artiklen. Efter ombudsmandens opfattelse overskred kommunens sprogbrug – bl.a. de citerede passager – grænserne for god forvaltningsskik.

A gjorde også gældende, at kommunaldirektøren havde overtrådt sin tavshedspligt. Ombudsmanden udtalte, at det formentlig ville være vanskeligt for kommunen at opfylde kravet til sagens oplysning, uden at kommunaldirektøren blev sat i en position, der kunne medføre selvinkriminering. Derfor valgte ombudsmanden ikke at anmode kommunen om at indhente oplysninger fra kommunaldirektøren om, hvorvidt han havde udleveret tavshedsbelagte oplysninger til den pågældende avis.

8. Aktindsigt for personer, der ikke er parter

Retten for almenheden til at få indsigt i dokumenter og oplysninger hos den offentlige forvaltning er reguleret i offentlighedsloven. Loven bygger på et princip om, at visse dokumenter efter anmodning fra en borger skal udleveres, medmindre lovens undtagelsesbestemmelser berettiger myndigheden til at undtage dokumenter fra indsigt eller begrænse retten til indsigt. Herudover indeholder loven en regel om ret til egenaccess og giver forvaltningen mulighed for at give aktindsigt i videre omfang, end loven tilsiger, medmindre en sådan udlevering er i strid med tavshedspligten.

Loven suppleres af en række særlige lovbestemmelser om ret til indsigt, herunder især af lov om aktindsigt i miljøoplysninger.

Der er i beretningen for 2011 syv sager om aktindsigt.

a. En journalist bad i sag 10-1 Udlændingeservice om aktindsigt i styrelsens korrespondance med en privat virksomhed. Udlændingeservice afslog ansøgningen, fordi den ikke opfyldte kravene til identifikation i § 4, stk. 3, i offentlighedsloven. Styrelsen afslog også at give meroffentlighed, da det ønskede materiale kun ville kunne fremsøges ved manuel gennemgang af 20.300 sager, og en sådan søgning skønnede Udlændingeservice ville koste et årsværk eller minimum 456.000 kr. Og Udlændingeservice kunne af hensyn til tavshedspligten ikke give journalisten fri adgang til arkivet.

Ombudsmanden havde ikke grundlag for at kritisere Udlændingeservice.

b. En journalist, A, søgte i sag 9-1 aktindsigt i databasen ”Danmarks Højdemodel”. Kort- og Matrikelstyrelsen havde ret til at bruge databasen til at varetage opgaver for staten og kunne give adgang til tredjemænd, som udførte opgaver for staten. To private firmaer havde ophavsretten til databasen.

Ansøgningen skulle bedømmes på grundlag af lov om aktindsigt i miljøoplysninger, og derfor var oplysningerne undergivet aktindsigt, selv om de fandtes i en database. Miljøministeriet afslog alligevel aktindsigt under henvisning til offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2, om beskyttelse af private virksomheders forretningshemmeligheder.

Ombudsmanden fandt, at § 12, stk. 1, nr. 2, efter omstændighederne kunne give adgang til at nægte aktindsigt for at beskytte ophavsretten. Det krævede dog, at det måtte antages, at aktindsigtsanmodningen tjente et retsstridigt formål. Bevisbyrden for dette måtte ifølge ombudsmanden påhvile ministeriet.

Ud fra en samlet vurdering af det, A havde anført, og hans adfærd under sagen anså ombudsmanden ikke, at ministeriet havde tilstrækkelig anledning til at antage, at højdemodellen ville blive offentliggjort på en retsstridig måde, hvis A fik aktindsigt i den. Derfor måtte afslaget anses for uberettiget.

Ombudsmanden tilføjede, at ministeriet havde mulighed for at vejlede A om, hvilken brug af oplysningerne der ville være i strid med ophavsretten.

c. A ansøgte i sag 11-2 om aktindsigt i en række oplysninger om samtlige markblokke i Danmark fra 1992 og frem. Oplysningerne fandtes i en database hos FødevareErhverv. Ansøgningen levede ikke op til identifikationskravet i offentlighedslovens § 4, stk. 3, men ansøgningen skulle efter ombudsmandens mening behandles på grundlag af lov om aktindsigt i miljøoplysninger. Og denne lov må ifølge ombudsmanden på baggrund af sin ordlyd, sit formål og EU’s miljøoplysningsdirektiv fortolkes på den måde, at den del af identifikationskravet, som drejer sig om forhåndskendskab til oplysningerne – det subjektive identifikationskrav – ikke kan anvendes fuldstændig på samme måde som i offentlighedsloven.

Efter miljøoplysningsloven havde A identificeret sin anmodning tilstrækkeligt, og han havde derfor krav på indsigt i oplysningerne, medmindre der var konkrete undtagelsesbestemmelser, der kunne anvendes. A ønskede at få oplysningerne udleveret på en måde, som myndighederne ikke umiddelbart kunne imødekomme uden en ny programmering, fordi oplysningerne ikke lå sammenstillet som forudsat af ansøgeren. Ombudsmanden udtalte, at myndighederne kunne overveje, om der var rimelige grunde til at give A oplysningerne i en anden form eller et andet format, end han havde bedt om.

Endelig udtalte ombudsmanden, at det ville have stemt bedst med vejledningspligten i miljøoplysningsdirektivets artikel 3 og den almindelige vejledningspligt i forvaltningslovens § 7, hvis myndighederne havde indledt en dialog med A om den måde, oplysningerne blev udleveret på.

d. Også sag 14-5 drejede sig om aktindsigt i en database. Og som i sagerne 9-1 og 11-2 beroede retten til aktindsigt på, om ansøgningen skulle behandles i henhold til lov om aktindsigt i miljøoplysninger. I modsætning til de to netop nævnte sager var det i denne sag mere tvivlsomt, om der var tale om miljøoplysninger.

Nogle borgere ønskede indsigt i Vetstat, som er en lovreguleret database med oplysninger om anvendelse, ordinering og forbrug af receptpligt og lægemidler, vækstfremmere og et bestemt fodertilsætningsstof. Videnskabsministeriet gjorde i sagen gældende, at ikke alle oplysninger i Vetstat var omfattet af miljøoplysningslovens § 3, idet oplysninger om dyrlægers autorisationsnumre, praksisnumre, numre på husdyrbrug, ordinationsnumre, aldersgrupper og datoer for udlevering og anvendelse af medicin var af administrativ karakter og dermed faldt udenfor.

Ombudsmanden var ikke enig heri og henviste til, at loven også omfatter oplysninger om administrative foranstaltninger, at definitionen af miljøoplysninger i det EU-direktiv, der ligger til grund for loven, bevidst er afgrænset bredt, og at formålet med Vetstat er at overvåge medicinforbruget i landbruget og begrænse risikoen for restprodukter i dyr, miljøet og naturen. Derfor måtte alle oplysninger i databasen anses for omfattet af miljøoplysningsloven, også dem, der vedrørte administrative foranstaltninger.

Følgen af, at miljøoplysningsloven gjaldt, var, at ansøgerne måtte anses for at have identificeret de ønskede oplysninger tilstrækkeligt, selv om de ikke opfyldte det subjektive identifikationskrav i offentlighedslovens § 4, stk. 3.

Ministeriet mente at kunne undtage oplysninger om dyrlægers autorisationsnumre i henhold til miljøoplysningslovens § 2, stk. 1, jf. offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2, om beskyttelse af private virksomheders forretningshemmeligheder. Det var efter ombudsmandens mening ikke i tilstrækkelig grad konkretiseret, at en udlevering af numrene ville fremkalde en nærliggende risiko for, at dyrlægerne blev påført et økonomisk tab, i form af at konkurrerende dyrlæger ville kunne benytte oplysningerne til at tilbyde dyrlægearbejde billigere.

Det var heller ikke efter ombudsmandens opfattelse i tilstrækkelig grad konkretiseret, at oplysningerne fra Vetstat kunne give et misvisende billede af nogle dyrlægers medicinudskrivning og derved påføre dem sådanne økonomiske skadevirkninger, at en undtagelse af oplysningerne i henhold til § 12, stk. 1, nr. 2, var berettiget.

e. Journalist A bad i sag 13-5 Skatteministeriet om aktindsigt i ministeriets dokumenter i form af bilag, korrespondance og andet materiale vedrørende ni rejser, som chefer i SKAT havde foretaget. Rejserne var foretaget i perioden 1996-2008 og betalt af private aktører. Rejserne var omtalt i en redegørelse til Folketinget om en undersøgelse af gaver og andre fordele.

Ministeriet svarede A, at der ikke fandtes oplysninger registreret om de nævnte rejser i ministeriet, og at hans anmodning derfor ikke blev imødekommet.

I udtalelsen til ombudsmanden oplyste ministeriet, at alle de chefer, som havde deltaget i rejserne, havde udfyldt spørgeskemaer til brug for ministeriets redegørelse til Folketinget, men at disse spørgeskemaer ansås for en del af deres personalesag, og at de derfor ikke var omfattet af offentlighedsloven, jf. § 2, stk. 2, i offentlighedsloven.

Ombudsmanden mente ikke, at § 2, stk. 2, gjaldt i dette tilfælde, og henviste til, at dokumenterne indgik i en selvstændig sag om en undersøgelse af, om der i ministeriet i perioden 1993-2010 herskede en kultur for modtagelse af gaver og afholdelse af tjenesterejser, som kunne give anledning til de beskyldninger, som en tidligere kontorchef havde fremsat.

I den forbindelse hæftede ombudsmanden sig ved, at departementschefen i en mail til dem, som var omfattet af undersøgelsen, havde skrevet, at formålet med redegørelsen var at foretage en kollektiv afdækning af, hvordan de faktiske forhold havde været med hensyn til at modtage gaver og andre fordele, men at man ikke ønskede at hænge enkeltpersoner ud.

Ombudsmanden henstillede til ministeriet at genoptage behandlingen af sagen og bemærkede samtidig, at han ikke havde taget stilling til, om undtagelsesbestemmelserne i offentlighedslovens kapitel 3 kunne anvendes i sagen.

f. Ankestyrelsen udarbejdede en rapport om kommuners og regioners tilsyn med sociale bosteder og sendte i den forbindelse spørgeskemaer til en række kommuner. I sag 16-2 bad A om aktindsigt i tre spørgeskemaer fra tre navngivne kommuner. Ankestyrelsen gav afslag med henvisning til offentlighedslovens § 10, nr. 5, som undtager materiale, der er udarbejdet som grundlag for offentlig statistik eller videnskabelige undersøgelser.

Ombudsmanden mente hverken, at Ankestyrelsens rapport kunne betegnes som videnskabelig undersøgelse eller som offentlig statistik. For at en rapport kan betegnes som ”offentlig statistik”, må det kræves, at det bagvedliggende materiale har gennemgået en vis kvalificeret faglig, statistisk bearbejdning. Og ”videnskabelige undersøgelser” er undersøgelser, der indgår i en forskningsmæssig sammenhæng og udføres af institutioner, hvis primære opgave er af forskningsmæssig karakter, f.eks. universiteter eller offentlige forskningsinstitutioner. Ankestyrelsen kunne derfor ikke bruge § 10, nr. 5, som grundlag for at afslå A’s anmodning.

Ombudsmanden tilføjede, at da Ankestyrelsen rent faktisk havde benyttet § 10, nr. 5, burde styrelsen have vejledt A om, at han havde mulighed for at søge aktindsigt direkte hos de tre kommuner.

g. I sag 4-2 havde A, som var medlem af skolebestyrelsen på en kommunal skole som forældrerepræsentant, ved tre lejligheder talt med ansatte på skolen og omtalt skolelederen negativt. De ansatte lavede notater om samtalerne og anførte heri, at A havde talt nedsættende om lederen. Notaterne blev læst op på et bestyrelsesmøde, hvor A var til stede.

A søgte om aktindsigt i notaterne, men fik afslag. Det kommunale tilsyn var enig i kommunens afslag. Det kommunale tilsyn mente slet ikke, at offentlighedsloven fandt anvendelse, idet notaterne var blevet til i ”rummet mellem en leder og dennes ansatte, og at dokumenterne således er personlige og fortrolige som et led i et ansættelses- og over/underordnelsesforhold”.

Efter ombudsmandens opfattelse var denne fortolkning åbenbart urigtig. Han henviste til, at notaterne var oprettet som et led i de tre personers ansættelsesforhold på skolen og ikke i deres egenskab af privatpersoner, at de blev videregivet til lederen som et led i deres ansættelsesforhold, samt at det var irrelevant ved afgrænsningen af, om offentlighedsloven gjaldt, om notaterne indeholdt fortrolige oplysninger. Ombudsmanden mente heller ikke, at der kunne være tvivl om, at notaterne var indgået som et led i administrativ sagsbehandling og dermed omfattet af offentlighedslovens § 4, stk. 1, 1. pkt.

Kommunen mente, at notaterne var interne, og at de derfor kunne undtages efter § 7 i offentlighedsloven. Ombudsmanden forholdt sig ikke til, om notaterne havde mistet deres interne karakter ved at blive læst op på mødet, men henviste til, at notaterne stort set udelukkende indeholdt faktuelle oplysninger, og at bestemmelsen i § 11 i offentlighedsloven om ekstraheringspligt derfor var relevant.

Kommunen havde afvist at ekstrahere under henvisning til, at oplysningerne i notaterne ikke ”var af væsentlig betydning for sagsforholdet”. Da det fremgik af sagen, at indholdet af notaterne i afgørende grad havde givet anledning til, at skolelederen tog forholdet op på bestyrelsesmødet, var ombudsmanden ikke enig i denne vurdering. Ombudsmanden udtalte, at efter hans mening havde A ret til aktindsigt i de tre notater, uanset om de måtte anses for interne. Ombudsmanden tilføjede, at det også var muligt, at A havde ret til aktindsigt i notaterne efter § 8, nr. 3, i offentlighedsloven.

9. Partsaktindsigt

Forvaltningsloven giver i kapitel 4 parter en særligt vidtgående ret til aktindsigt i deres egne sager. Retten, som gælder i forhold til sager, der er behandlet eller er under behandling, skal ses i sammenhæng med § 11 og § 21 om, at en anmodning om partsaktindsigt og en tilkendegivelse om at fremkomme med en udtalelse bevirker, at myndigheden ikke må træffe afgørelse i sagen, før henholdsvis aktindsigten er gennemført, eller den pågældende har haft lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Bestemmelserne tjener til både at give en part mulighed for at påvirke forløbet af en verserende sag og gøre sig overvejelser om at gå videre med en sag, som er afsluttet.

Beretningen for 2011 indeholder tre sager om partsaktindsigt.

a. En indsat ville i sag 5-1 gerne have partsaktindsigt i sin sag om udgangstilladelse. Han fik afslag på indsigt i interne dokumenter, men fik de øvrige dokumenter udleveret. Efterfølgende oplyste Direktoratet for Kriminalforsorgen, at det havde undtaget en række ”uformelle e-mails” mellem direktoratet og det statsfængsel, den indsatte afsonede i, idet direktoratet ikke opfattede disse e-mails som dokumenter i sagen. Denne opfattelse byggede direktoratet på, at disse e-mails ikke indeholdt oplysninger, som var omfattet af notatpligten i § 6 i offentlighedsloven.

Ombudsmanden udtalte, at spørgsmålet om, hvorvidt en e-mail kan betragtes som et dokument, må afgøres efter en konkret vurdering af navnlig indholdet af den pågældende e-mail, men at det næppe alene kan være afgørende, om den indeholder oplysninger, som er omfattet af notatpligten i § 6.

b. I sag 5-4 kritiserede ombudsmanden en fast praksis i et statsfængsel, hvorefter de indsatte kun fik aktindsigt i deres egne handleplansskemaer i form af gennemsyn og dermed ikke en afskrift eller kopi. Direktoratet for Kriminalforsorgen fandt ikke, at den beskrevne praksis kunne kritiseres, da den byggede på en nødvendig balance mellem de indsattes ret til at varetage egne anliggender og den bedste måde at undgå, at de indsatte blev udsat for pres fra andre indsatte til at fremlægge dokumenter, som i detaljer omtalte den kriminalitet, de havde begået.

Ombudsmanden mente, ligesom Justitsministeriet, at afgørelsen om ikke at udlevere skemaerne i kopi ifølge forvaltningslovens § 16, stk. 3, forudsatte en konkret vurdering, og at en helt generel praksis som den foreliggende ikke var forenelig med bestemmelsen. På den anden side var ombudsmanden enig med ministeriet og direktoratet i, at det ikke kunne udelukkes, at der i visse typer af sager kan gøre sig helt særlige forhold gældende, som betyder, at der i almindelighed vil foreligge tungtvejende grunde, der med afgørende vægt taler imod udlevering af afskrift eller kopi.

c. En borger henvendte sig i sag 20-10 til X kommune med oplysning om, at der på A’s landbrugsejendom blev bragt flydende husdyrgødning ud. Kommunen foretog straks efter et uanmeldt tilsyn på A’s ejendom og påbød ham at ophøre med at pumpe flydende husdyrgødning ud på marken.

A anmodede om aktindsigt for at få oplyst, hvem der havde anmeldt ham. Kommunen afslog og henviste til, at borgeren tidligere var blevet truet af A i en anden sammenhæng, og at der derfor var risiko for, at borgeren ville blive udsat for trusler og chikane, hvis han fik partsaktindsigt, jf. forvaltningslovens § 15, stk. 1.

Ombudsmanden udtalte, at kommunen burde have undersøgt de angivelige trusler, før kommunen afslog at meddele aktindsigt, og at kommunen i den forbindelse kunne have forelagt sagen for den borger, hvis identitet den ønskede at holde skjult. Som sagen forelå oplyst, havde kommunen efter ombudsmandens mening ikke mulighed for på fyldestgørende vis at vurdere borgerens modstående interesse og dermed heller ikke for at afslå at give A aktindsigt.

10. Partshøring

Kan en part ikke antages at være bekendt med, at en myndighed er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, må myndigheden ikke træffe afgørelse, før den har gjort parten bekendt med oplysningerne og givet denne lejlighed til at udtale sig, jf. forvaltningslovens § 19, stk. 1. Dette gælder dog kun, hvis oplysningerne er til ugunst for den pågældende part og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Partshøringspligten begrænses ved en række undtagelser i § 19, stk. 2.

Bestemmelsen suppleres i forhold til bestemte kategorier af sager af ulovbestemte grundsætninger. I sager om afskedigelse på grund af samarbejdsvanskeligheder eller uegnethed gælder således en ulovbestemt, udvidet partshøringspligt.

Forvaltningslovens § 21 indeholder en bestemmelse, som er nært beslægtet med § 19, og hvorefter en part på ethvert tidspunkt af sagens behandling kan forlange, at sagens afgørelse udsættes, indtil parten har afgivet en udtalelse til sagen.

Der findes desuden i lovgivningen andre procedureregler end § 19, stk. 1, hvorved parten sikres adgang til at udtale sig, inden der træffes afgørelse, bl.a. kapitel 4 i tjenestemandsloven om tjenesteforhør samt §§ 19 og 20 i skatteforvaltningsloven.

Disse regler om partshøring er helt grundlæggende i forvaltningsretten, idet de både understøtter og udbygger officialprincippet og sikrer, at parten kommer til orde, inden der træffes afgørelse.

Der er to sager om partshøring i årets beretning, hvilket er færre end normalt.

a. Efter ombudsmandens opfattelse havde en kommune i sag 4-1 pligt til at partshøre to naboer, inden kommunen gav tilladelse til byggeri på nabogrunden. Kommunen påberåbte sig, at den ikke kunne have nægtet at udstede byggetilladelse til det konkrete byggeri. Ombudsmanden udtalte, at det efter § 19 ikke er en betingelse for at partshøre i en ansøgningssag, at myndigheden kan nægte at træffe den afgørelse, der blev søgt om, og pegede på, at en udtalelse fra naboerne kunne have betydning for de vilkår, der blev knyttet til tilladelsen.

b. I sag 20-7 blev A, som havde fleksjob som socialrådgiver i en kommunal institution, afskediget som følge af nedskæringer. Inden afskedigelsen skrev kommunen til A, at den på grund af reduktion af budgettet skønnede, at den ikke længere kunne gøre brug af hendes arbejdskraft. På den baggrund bad kommunen om hendes bemærkninger.

Ombudsmanden anså det for kritisabelt, at A ikke i partshøringen fik kendskab til de kriterier, der dannede grundlag for, at hun blev indstillet til afsked.

11. Tavshedspligt og behandling af personoplysninger

Spørgsmålet om udlevering af oplysninger fra en forvaltningsmyndighed til udenforstående er reguleret i straffelovens §§ 152-152 e om tavshedspligt, kapitel 8 i forvaltningsloven, kapitel 4 i persondataloven samt i et stort antal særbestemmelser i lovgivningen. Bestemmelserne skal ses og anvendes i sammenhæng med reglerne om aktindsigt til almenheden.

Tre af sagerne fra beretningen for 2011 handler om videregivelse af oplysninger.

a. I sag 1-1 havde Arbejdsskadestyrelsen videregivet oplysninger om en skadelidts diagnose til konkursboet efter den skadelidtes tidligere arbejdsgiver. Videregivelsen skete i forbindelse med to rykkerbreve til konkursboet som et led i indhentelse af indkomstoplysninger.

Ombudsmanden indhentede en udtalelse fra Datatilsynet, som gav udtryk for den retsopfattelse, at et rykkerbrev, som udfærdiges i et digitalt sagsbehandlingssystem og herefter sendes manuelt som brev med postvæsenet, er omfattet af persondataloven. Datatilsynet lagde vægt på, at de oplysninger, sagen drejede sig om, blev udskrevet fra et it-system med henblik på umiddelbar videregivelse.

Herefter skulle forholdet bedømmes efter persondatalovens § 7, stk. 2, nr. 4, om behandling af personoplysninger, der er nødvendig for, at et retskrav kan fastlægges. Datatilsynet anså det ikke for nødvendigt at videregive oplysninger om den skadelidtes diagnose på et tidspunkt, hvor det ikke var aktuelt for arbejdsgiveren eller dennes konkursbo at vurdere, om sagen gav arbejdsgiveren/boet anledning til at overveje at udnytte adgangen til at klage over anerkendelsen af forholdet som arbejdsskade. Ud fra de foreliggende oplysninger mente Datatilsynet derfor ikke, at persondatalovens § 7, stk. 2, nr. 4, indeholdt hjemmel til videregivelse uden samtykke fra den registrerede. Den opfattelse var ombudsmanden enig i.

b. I sag 20-3 var A 1. maj 2009 blevet ansat som læge på en akutafdeling på et sygehus. 14 dage senere bortviste regionen A, fordi forudsætningerne for hans ansættelse var bristet. Regionen lagde herved vægt på, at A i 2008 var blevet idømt 1 års ubetinget fængsel for at have krænket et barn under 15 år seksuelt. Regionen mente, at A selv burde have gjort opmærksom på dommen, da han søgte stillingen. Desuden lagde regionen vægt på mediedækningen af straffesagen, herunder særligt nogle udtalelser fra A.

Ombudsmanden havde ikke grundlag for kritik af, at regionen havde vurderet, at A ikke opfyldte decorumskravet. Ombudsmanden vurderede blandt andet, om regionen var berettiget til efter A’s ansættelse at bede om hans samtykke til, at der blev indhentet en børneattest. Ombudsmanden fandt ikke grundlag for kritik heraf, men pegede på, at der gælder retlige begrænsninger for indhentelse af sådanne oplysninger. For det første gælder et almindeligt princip om, at en myndighed ikke bør indhente flere oplysninger end nødvendigt.

Denne begrænsning fremgår også af § 6 i Finansministeriets cirkulære nr. 2 af 14. januar 1963 om ansættelse under staten af personer, der har begået strafbare forhold. For det andet følger det af Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8, at indhentelse af følsomme oplysninger kan være et indgreb i retten til et privat liv og derfor kun kan ske, hvis betingelserne i artiklens stk. 2 er opfyldt.

c. A søgte i sag 20-4 ansættelse dels i en kommunes svømmehaller, dels som lærervikar i kommunens skoler, men fik afslag, fordi han ikke havde ren straffeattest. Ombudsmanden tog sagen op efter at have fået kendskab til den gennem en avisartikel.

Kommunen oplyste, at den indhentede straffeattester for alle de ansøgere, som den agtede at ansætte. Datatilsynet udtalte i sagen, at spørgsmålet om indhentelse af straffeattester til offentligt brug ikke er reguleret af persondatalovens regler. Hvis en privat straffeattest udleveres og indskannes i kommunen, vil behandlingen dog være omfattet af persondataloven. Hvis attesten alene journaliseres i et elektronisk system, er kun de registrerede oplysninger omfattet af persondataloven. I det omfang modtagelsen af private straffeattester herefter er omfattet af persondataloven, sætter lovens § 5 om saglighed og proportionalitet en grænse for, i hvilke tilfælde der kan indhentes en straffeattest fra en ansøger til en stilling. En generel politik om standardmæssigt at indhente straffeattest er ikke i overensstemmelse med § 5. Det må bero på en konkret vurdering i de enkelte ansættelsessituationer, om det at indhente straffeattest kan anses for sagligt og proportionalt.

Kommunen oplyste, at den fremover ville foretage en konkret vurdering, før den bad om straffeattest. Herefter besluttede ombudsmanden ikke at foretage sig mere vedrørende dette spørgsmål.

12. Begrundelse

En skriftlig afgørelse, der ikke giver parten fuldt ud medhold, skal ifølge forvaltningslovens § 22 være ledsaget af en begrundelse. § 24 stiller følgende krav til begrundelsens indhold:

”§ 24. En begrundelse for en afgørelse skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. I det omfang, afgørelsen efter disse regler beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen.

Stk. 2. Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen.

Stk. 3. § 24, stk. 1, 2. pkt., og stk. 2 gælder ikke i de sager, der er nævnt i § 9, stk. 4. Begrundelsens indhold kan i øvrigt begrænses i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til denne til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser, jfr. §15.”

Den begrundelse, der skal gives, skal for at opfylde kravene i § 24 være subjektiv rigtig, det vil sige afspejle de hensyn og overvejelser, der rent faktisk har været lagt til grund for afgørelsen.

I beretningen for 2011 udtaler ombudsmanden sig om begrundelsespligten i fem sager.

a. A fik i sag 1-2 afslag på en ansøgning om førtidspension. A, som var udlænding og som soldat havde haft nogle meget belastende oplevelser, havde en kronisk knælidelse, posttraumatisk stresssyndrom samt en depression.

I forbindelse med behandlingen af hans ansøgning blev han undersøgt af to speciallæger i psykiatri. Den ene psykiater, B, afgav en erklæring om, at det var usandsynligt, at A på noget tidspunkt ville genvinde fuld funktionsevne, men at han havde en vis arbejdsevne i behold, og at tilstanden ikke var stationær. Den anden psykiater, C, anså mandens arbejdsevne for absolut fraværende alene bedømt på den psykiske tilstand. Kommunens lægekonsulent vurderede på baggrund af erklæringerne, at det til trods for A’s helbredsproblemer var muligt at placere ham på arbejdsmarkedet. Herefter fik A afslag på ansøgningen.

A klagede til beskæftigelsesankenævnet og påberåbte sig særkilt erklæringen fra C, som afgav en ny udtalelse og gentog, at A savnede arbejdsevne på grund af de psykiske lidelser. Nævnet fandt ikke dokumentation for, at A’s arbejdsevne var varigt nedsat, og henviste til flere af de indhentede lægeerklæringer, men ikke til erklæringerne fra C.

Ombudsmanden fandt ikke grundlag for at kritisere afslaget, men mente, at nævnet i sin begrundelse for afgørelsen burde have redegjort for, hvorfor erklæringen fra B ikke blev tillagt betydning. Ombudsmanden tillagde det betydning, at der var stor divergens mellem de to psykiatriske erklæringer, samt at manden selv udtrykkeligt havde påberåbt sig C’s erklæring.

b. En indsat fik i sag 5-1 delvist afslag på partsaktindsigt i en sag om tilladelse til udgang. I afgørelsen henviste Direktoratet for Kriminalforsorgen til, at en række interne breve var undtaget efter forvaltningslovens § 12, stk. 1, og til, at der ikke var grundlag for at give aktindsigt efter § 12, stk. 2, om ekstraheringspligt. Af direktoratets udtalelse til ombudsmanden fremgik, at direktoratet havde foretaget en nærmere gennemgang og opdeling af akterne og herunder henvist til de mere specifikke retsregler og hensyn, som direktoratet havde lagt vægt på ved afgørelsen. Det var på den baggrund ombudsmandens opfattelse, at afgørelsen ikke indeholdt en fyldestgørende forklaring på afgørelsens indhold.

c. Journalist A bad i sag 13-5 Skatteministeriet om aktindsigt i ministeriets dokumenter, bilag, korrespondance og andet materiale vedrørende ni rejser, som chefer i SKAT havde foretaget. Rejserne var foretaget i perioden 1996-2008 og var betalt af private aktører. Rejserne var omtalt i en redegørelse til Folketinget om en undersøgelse af gaver og andre fordele.

Ministeriet svarede, at der ikke fandtes oplysninger registreret om de nævnte rejser i ministeriet, og at A’s anmodning derfor ikke var blevet imødekommet. I udtalelsen til ombudsmanden oplyste ministeriet, at alle de chefer, som havde deltaget i rejserne, havde udfyldt spørgeskemaer til brug for ministeriets redegørelse til Folketinget, men at disse spørgeskemaer ansås for en del af deres personalesager, og at de derfor ikke var omfattet af offentlighedsloven, jf. lovens § 2, stk. 2 i.

Ombudsmanden udtalte, at ministeriets begrundelse for afslaget til A var egnet til at give det ukorrekte indtryk, at ministeriet ikke var i besiddelse af dokumenter med oplysninger om de ni rejser. Han fandt det kritisabelt, at ministeriet på den måde havde givet en misvisende begrundelse.

d. Servicelovens § 100 pålægger kommunerne at dække nødvendige merudgifter ved den daglige livsførelse til personer, som er mellem 18 og 65 år, og som har en varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne. I sag 16-1 anså først X Kommune og siden Y Kommune A for omfattet af personkredsen i § 100. Hun fik derfor bevilget dækning af merudgifter til blandt andet medicin, fitness og transport i sammenlagt 2½ år.

I august 2008 genvurderede Y Kommune sagen og traf afgørelse om ikke længere at yde hjælp til A, fordi kommunen havde vurderet, at A ikke var omfattet af den personkreds, som er berettiget til ydelser efter § 100. Hendes lidelse havde efter kommunens opfattelse ikke medført konsekvenser af indgribende karakter i hendes daglige tilværelse, og det ”ville være i strid med aktuel praksis fortsat at yde hjælp efter reglerne om merudgifter”.

Denne afgørelse blev af det sociale nævn hjemvist til fornyet behandling med henblik på, at kommunen tilvejebragte et mere fyldestgørende grundlag til belysning af A’s situation. Efter nye undersøgelser fastholdt kommunen afgørelsen, og det sociale nævn stadfæstede den nye afgørelse. I den nye afgørelse skrev kommunen det samme som i den første afgørelse, og nævnet skrev blot, at det ikke havde grundlag for at tilsidesætte kommunens afgørelse om, at A ikke var omfattet af personkredsen i § 100.

Ombudsmanden tog ikke stilling til, om kommunens omvurdering af A’s ret til at modtage hjælp var berettiget, men forholdt sig til de begrundelser, myndighederne havde givet hende. Hverken kommunen eller nævnet havde i afgørelserne givet en forklaring på, at A efter i 2½ år at have været anset for berettiget til hjælp ikke længere ansås for at opfylde betingelserne for at modtage hjælp, når hendes situation og helbredsmæssige tilstand efter det oplyste var uforandret.

I den konkrete sag burde myndighederne have givet en særskilt begrundelse for, at A ikke længere ansås for omfattet af personkredsen i § 100. Det burde således fremgå, om ændringen skyldtes, at det var en fejl, at A tidligere var blevet anset for omfattet af § 100, om ændringen beroede på ændringer i lovgivning, administrativ praksis og/eller kommunens serviceniveau, eller om der skønnedes at være indtrådt ændringer i A’s forhold, som bevirkede, at hun ikke længere var berettiget til hjælp. I de meddelte afgørelser var der ingen sådanne særskilte begrundelser for den ændrede bedømmelse af A’s ret til hjælp, og ombudsmanden mente derfor, at afgørelserne ikke indeholdt fyldestgørende begrundelser.

Ombudsmanden henstillede til det sociale nævn at genoptage sagen og give A en forklaring på, hvorfor det – i modsætning til tidligere – blev vurderet, at hun ikke var omfattet af personkredsen i servicelovens § 100.

e. I sag 20-7 blev A, som havde fleksjob som socialrådgiver i en kommunal institution, afskediget som følge af nedskæringer. Ombudsmanden kritiserede, at afskedigelsesbrevet ikke indeholdt en angivelse af de omstændigheder eller kriterier, der førte til, at netop A blev afskediget som følge af spareplanerne. Kommunen havde heller ikke begrundet, hvorfor det ikke var muligt at finde anden beskæftigelse til A i kommunen. Brevet indeholdt heller ikke en henvisning til de retsregler, afgørelsen var truffet efter. Dermed levede begrundelsen ikke op til kravene i forvaltningslovens § 24.

13. Meddelelse af afgørelsen

Der gælder i forvaltningsretten et ulovbestemt krav om, at myndighederne meddeler afgørelsen til parten, samt om at afgørelser formuleres klart og præcist.

Ombudsmanden udtalte sig i 2011 i en enkelt beretningssag om disse spørgsmål.

a. En studievejleder spurgte i sag 18-1 ombudsmanden, om det var i overensstemmelse med god forvaltningsskik, at SU-styrelsen ikke meddelte sine afgørelser om specialpædagogisk bistand (SPS) til de uddannelsesinstitutioner, der havde søgt. De ansøgende institutioner skulle i stedet selv gå ind i styrelsens it-system og se, om styrelsen havde truffet afgørelse. Ombudsmanden sendte forespørgselen videre til styrelsen, og på baggrund af styrelsens svar tog ombudsmanden sagen op. Det viste sig, at styrelsens afgørelser om SPS hverken blev meddelt til den uddannelsesinstitution, som havde søgt, eller til den elev, der skulle modtage bistanden.

Ombudsmanden udtalte, at det følger af en almindelig retsgrundsætning, at myndighederne skal meddele deres afgørelser direkte til sagens parter. En fravigelse af denne grundsætning kræver klar hjemmel i lov. Da SPS-loven ikke indeholdt en sådan klar lovhjemmel, henstillede ombudsmanden til styrelsen at ændre sin praksis, så afgørelserne blev meddelt direkte til den elev, der skulle modtage bistanden.

Loven indeholdt efter ombudsmandens opfattelse heller ikke tilstrækkelig lovhjemmel til, at styrelsen kunne kræve, at de uddannelsesinstitutioner, der søgte om SPS, skulle modtage afgørelserne via styrelsens it-system.

 

B. Hjemmelsspørgsmål

Forvaltningens konkrete afgørelsesvirksomhed er underlagt en række almene retlige begræns­ninger. Særlig væsentligt er legalitetsprincippet, som kort går ud på, at afgørelser, der pålægger borgerne byrder eller tillægger dem rettigheder, skal have hjemmel, typisk i lov eller bekendtgø­relse. Afgørelserne må endvidere ikke stride mod regler fastsat ved lov. I den udstrækning afgørel­sernes retlige forudsætninger eller deres indhold ikke er beskrevet i hjemmelsgrundlaget, er det overladt til forvaltningen selv at fastlægge de re­levante kriterier, foretage afvejningen samt udforme afgørelsens indhold. Denne udfyldende eller skønsmæssige virksomhed er styret af nog­le grundprincipper, der navnlig er udviklet i dom­stolenes og ombudsmandens praksis.

I det følgende er omtalt en række udtalelser om hjemmelsproblemer. Udtalelserne er systematiseret efter, hvilken type hjemmelsspørgsmål der har foreligget.

I beretningen for 2011 er der 11 sager om hjemmel.

1. Legalitetsprincippet

Forvaltningens afgørelser og visse andre retlige dispositioner skal som anført have hjemmel i en anerkendt retskilde og må ikke være i strid med trin-højere-regler. Kravene til retsgrundlagets trinhøjde og karakter beror på, hvor indgribende afgørelsen er i forhold til den pågældende borger.

Disse spørgsmål foreligger i tre sager i beretningen for 2011.

a. Ifølge den dagældende udlændingelovs § 56 a, stk. 8, havde Udlændingestyrelsen pligt til med samtykke fra en uledsaget udlænding under 18 år at iværksætte en eftersøgning af forældrene til barnet. I praksis fortolkede myndighederne bestemmelsen således, at pligten til eftersøgning ikke alene omfattede forældre, men efter omstændighederne også andre familiemedlemmer.

I sag 10-2 klagede en advokat over, at Udlændingeservice ikke havde iværksat en eftersøgning af morbroren til A, som var en mindreårig irakisk flygtning, straks efter at A var indrejst til landet. Ifølge det oplyste var morbroren A’s eneste tilbageværende slægtning.

Ombudsmanden fandt ud af, at det var Udlændingeservices praksis først at indlede eftersøgning, når barnet havde fået afslag på opholdstilladelse og stod foran at skulle sendes ud af landet, det vil sige som et led i ordningen om forberedt hjemsendelse. Det var ombudsmandens opfattelse, at denne praksis ikke opfyldte pligten efter § 56 a, stk. 8, og ombudsmanden anså det for meget beklageligt, at Udlændingeservice ikke i den konkrete sag havde iværksat en eftersøgning af A’s morbror, hurtigst muligt efter at A var rejst ind i Danmark.

Ombudsmanden anså det ikke for tilstrækkeligt, at myndighederne havde opfordret A til selv at iværksætte en eftersøgning igennem Internationalt Røde Kors.

b. Sag 11-1 drejede sig om indsigt i oplysninger i CHR (Centralt Husdyrbrugsregister). Driften af registeret var reguleret i lov om hold af dyr og en bekendtgørelse fra 1995 om betaling for oplysninger fra registeret. Loven var fra 2004 og således yngre end bekendtgørelsen, som oprindeligt var udstedt i medfør af flere forskellige, nu ophævede love. Sagen drejede sig om, hvorvidt det gebyr en borger, som havde fået medhold i en ansøgning om indsigt i oplysninger fra registeret, skulle betale, var lovligt. Betalingsbekendtgørelsen indeholdt henvisning til de nu ophævede love som hjemmel for dens udstedelse.

Ombudsmanden fandt, at betalingsbekendtgørelsen måtte anses for opretholdt ved lov om hold af husdyr. Han gjorde dog Fødevareministeriet opmærksom på, at det ville stemme bedst med pkt. 14 i Justitsministeriets vejledning om udarbejdelse af administrative bestemmelser, hvis ministeret inden for en rimelig tid rettede bekendtgørelsen, sådan at det aktuelle lovgrundlag fremgik af bekendtgørelsens ordlyd.

c. I sag 13-3 klagede en autoforhandler over, at SKAT generelt ikke overholdt den frist på 3 uger, som stod i registreringsafgiftsloven for udbetaling af registreringsafgift ved eksport af biler. Han klagede også over, at SKAT ikke betalte renter af afgiftsbeløb, hvis beløbet var under 200 kr.

Ombudsmanden antog, at pligten til at betale renter byggede på nogle domme om statens pligt til tilbagebetaling af afgifter mv., blandt andre U1984.1061 H. Hvor grænsen på 200 kr. kom fra, var mere usikkert, men ombudsmanden kunne se, at der var tale om en administrativ praksis, der havde været fulgt i mere end 20 år, og som formodentligt byggede på en afvejning af administrative hensyn i forhold til den økonomiske værdi af rentegodtgørelsen.

Ombudsmanden fandt ikke at have tilstrækkeligt grundlag for at udtale kritik af, at der blev benyttet en bagatelgrænse. I den konkrete sag var beløbsgrænsen blevet brugt ved hver enkelt transaktion, hvilket havde ført til, at af en samlet beregnet rente på 25.434 kr. var 6.665 kr. ikke blevet udbetalt.

Ombudsmanden henstillede til SKAT og Skatteministeriet at overveje, om det var rimeligt og stemte overens med almindelige grundsætninger at undlade at udbetale beløb, der akkumuleret over to år var så store.

2. Inddragelse af kriterier

Myndighederne er i forbindelse med skønsmæssige afgørelser afskåret fra at inddrage ulovlige kriterier i afgørelsen. Som udgangspunkt er myndighederne relativt frit stillet med hensyn til, hvilke lovlige kriterier de vil lægge vægt på, og hvilken vægt det enkelte kriterium tillægges. Visse kriterier må anses for pligtmæssige kriterier, og nogle kriterier må anses at skulle have særlig vægt. Den nærmere afgrænsning af, hvilken betydning kriterierne bør tillægges, beror både på almindelige grundsætninger og på den nærmere fortolkning af det konkrete retsgrundlag for afgørelsen.

To sager fra beretningen for 2011 drejer sig om myndighedernes pligt til at inddrage relevante kriterier.

a. I sag 6-1 gav menighedsrådsmedlem A under en ophedet diskussion om kvittering for en kandidatliste til menighedsrådsvalget i 2008 medlem af valgbestyrelsen B en hård lussing. Diskussionen drejede sig om, hvorvidt A havde krav på en kvittering for aflevering af listen.

Den 20. marts 2009 blev A idømt 30 dages betinget fængsel for vold. Menighedsrådet traf 16. april 2009 afgørelse om, at A havde mistet sin valgbarhed. Biskoppen tiltrådte afgørelsen den 24. juni 2009, og 27. november 2009 tiltrådte Kirkeministeriet afgørelsen. Den 16. juni 2009 traf Kirkeministeriet afgørelse i sagen om aflevering af kandidatlisten og gav A medhold i, at det var en fejl, at valgbestyrelsen ikke ville give ham en kvittering for kandidatlisten.

Ombudsmanden havde ingen bemærkninger til, at myndighederne ved vurderingen af A’s valgbarhed lagde vægt på, at volden blev udført mod et andet menighedsrådsmedlem under en diskussion om et emne, der dels hørte til menighedsrådsarbejdet, dels handlede om de grundlæggende demokratiske regler for valg til menighedsråd. Og ministeriets vurdering af, at voldshandlingen fandt sted under omstændigheder, som ikke var forenelige med ansvaret for at løse de opgaver, menighedsrådsmedlemmer er pålagt, gav heller ikke anledning til bemærkninger.

Ombudsmanden mente derimod, at ministeriet også burde have inddraget sin stillingtagen i juni 2009 til afleveringen af kandidatlisten i sin bedømmelse af spørgsmålet om valgbarhed. Dette gjaldt, selv om denne afgørelse ikke var indgået i straffedommen.

b. I sag 20-7 blev A, som havde fleksjob som socialrådgiver i en kommunal institution, afskediget som følge af nedskæringer. Ombudsmanden kritiserede, at kommunen ikke i forbindelse med afgørelsen havde inddraget sine forpligtelser i medfør af en rammeaftale mellem parterne på det kommunale område om det sociale kapitel. Rammeaftalen skærpede formentlig kommunens pligt til at forsøge af omplacere A. Kommunen havde ifølge ombudsmanden hverken dokumenteret, at det ikke havde været muligt at omplacere A, eller at kommunen havde gjort et reelt forsøg herpå.

3. Skøn under regel

Der gælder i praksis en retlig begrænsning for myndighedernes muligheder for at opstille interne retningslinjer for udøvelsen af skønsmæssige beføjelser. Denne begrænsning, som betegnes som forbuddet mod at sætte skønnet under en regel, anvendes i praksis som et retligt korrektiv over for interne regler, som enten helt afskærer skønsafvejningen eller begrænser den meget kraftigt. Om en intern regel er for håndfast, beror både på retsgrundlaget, udformningen af den interne regel samt det pågældende ressortområde.

I beretningen for 2011 indeholder usædvanligt mange sager – seks – spørgsmål om, hvorvidt myndighederne havde begrænset skønsudøvelsen i strid med de almindelige grundsætninger.

a. I sag 5-4 kritiserede ombudsmanden en fast praksis i et statsfængsel, hvorefter de indsatte kun fik aktindsigt i deres egne handleplanskemaer i form af gennemsyn og dermed ikke fik udleveret afskrift eller kopi. Direktoratet for Kriminalforsorgen fandt ikke, at den beskrevne praksis kunne kritiseres, da den byggede på en nødvendig balance mellem de indsattes ret til at varetage egne anliggender og den bedste måde at undgå, at de indsatte blev udsat for pres fra andre indsatte til at fremlægge dokumenter, som i detaljer omtalte den kriminalitet, de havde begået.

Ombudsmanden mente, ligesom Justitsministeriet, at afgørelsen om ikke at udlevere skemaerne i kopi ifølge forvaltningslovens § 16, stk. 3, forudsatte en konkret vurdering, og at en helt generel praksis ikke var forenelig med bestemmelsen. På den anden side var ombudsmanden enig med ministeriet og direktoratet i, at det ikke kunne udelukkes, at der i visse typer af sager kan gøre sig helt særlige forhold gældende, som betyder, at der i almindelighed vil foreligge tungtvejende grunde, der med afgørende vægt taler imod udlevering af afskrift eller kopi.

b. I sag 10-2 anså ombudsmanden det for at være i strid med den dagældende udlændingelovs § 56 a, stk. 8, at Udlændingeservice fulgte en praksis, hvorefter der først blev indledt eftersøgning af forældre eller andre familiemedlemmer til mindreårige, uledsagede udlændinge, når barnet havde fået afslag på opholdstilladelse og stod foran at skulle sendes ud af landet som et led i ordningen med forberedt hjemsendelse.

c. Sag 14-1 angik en kvinde, A, som blev bevilget fleksjob af X Kommune 1. februar 2006. A og hendes mand ønskede at flytte til Y Kommune og spurgte i den forbindelse den 25. juli 2007 X Kommune, om A kunne påregne at få ledighedsydelse, hvis hun sagde fleksjobbet op i forbindelse med flytningen. X Kommune svarede, at en opsigelse ikke ville blive betragtet som selvforskyldt ledighed.

A sagde derpå jobbet op, og hun og manden flyttede 15. september 2007 til Y Kommune.

Y Kommune traf 30. august 2007 afgørelse om, at A ikke umiddelbart var berettiget til ledighedsydelse, da dette forudsatte en ny visitation til fleksjob. Kommunen traf først den 15. december 2008 afgørelse om, at A var berettiget til fleksjob, men fandt på grund af den lange behandlingstid A berettiget til ledighedsydelse fra 1. marts 2008. Denne afgørelse stadfæstede beskæftigelsesankenævnet.

Ombudsmanden var uenig med myndighederne både i, at flytning til en anden kommune aldrig kunne være gyldig grund til at sige sit job op, og i at tilflytningskommunen efter en flytning altid skulle genvurdere, om personen var berettiget til fleksjob, før der kunne udbetales ledighedsydelse. Y Kommune burde derfor have undersøgt, om A havde en gyldig grund til at sige sit job op. Ombudsmanden henstillede til beskæftigelsesankenævnet at genoptage sagen for så vidt angik dette spørgsmål.

d. I sag 20-3 var A 1. maj 2009 blevet ansat som læge på en akutafdeling på et sygehus. 14 dage senere bortviste regionen A, fordi forudsætningerne for hans ansættelse var bristet. Regionen lagde herved vægt på, at A i 2008 var blevet idømt 1 års ubetinget fængsel for at have krænket et barn under 15 år seksuelt.

Regionen mente, at A selv burde have gjort opmærksom på dommen, da han søgte stillingen. Desuden lagde regionen vægt på mediedækningen af straffesagen, herunder nogle udtalelser fra A.

Ombudsmanden mente ikke, at der var grundlag for kritik af, at regionen havde vurderet, at A ikke opfyldte decorumskravet.

Under sagen kom det frem, at regionen i en vejledning havde givet udtryk for, at ansøgere, der havde begået strafbare handlinger, på forhånd var udelukket fra ansættelse. I §§ 3 og 4 i Finansministeriets cirkulære om ansættelse under staten af personer, der har begået strafbare handlinger, står der, at en person ikke på forhånd må udelukkes fra ansættelse, men at det skal vurderes konkret under hensyn til tidspunktet for dommen, overtrædelsens grovhed, ansøgerens alder på gerningstidspunktet og beskaffenheden af det arbejde, der skal udføres i stillingen, om ansættelse bør ske.

Ombudsmanden fandt, at formuleringen i vejledningen var uheldig og reelt udtryk for en fravigelse af Finansministeriets cirkulære.

e. A søgte i sag 20-4 ansættelse dels i en kommunes svømmehaller, dels som lærervikar i kommunens skoler, og fik afslag, fordi han ikke havde ren straffeattest. Ombudsmanden tog sagen op efter at have fået kendskab til den gennem en avisartikel, blandt andet med henblik på om kommunens praksis var i overensstemmelse med Finansministeriets cirkulære nr. 2 af 14. januar 1963, som også var fremme i sag 20-3.

Kommunen oplyste, at den indhentede straffeattester for alle de ansøgere, som den agtede at ansætte. I en udtalelse til ombudsmanden forklarede kommunen, at ledige stillinger blev søgt besat med den bedst kvalificerede ansøger. Hvis der var anmærkninger på en straffeattest, foretog kommunen en konkret og individuel vurdering af, om straffeoplysningerne var til hinder for ansættelse i den pågældende stilling. Kommunen udelukkede således ikke straffede personer fra at komme i betragtning til stillinger i kommunen.

På baggrund af disse oplysninger havde ombudsmanden ikke grundlag for at foretage sig mere vedrørende spørgsmålet om forhåndsudelukkelse af straffede personer.

f. Et forældrepar klagede i sag 20-9 over, at en kommune havde afvist at inddrage oplysninger om, at et af deres børn var alvorligt sygt, i forbindelse med behandlingen af parrets ansøgning om optagelse af et af deres andre børn i dagtilbud. Heller ikke en oplysning om, at moren led af en muskelsvindsygdom, blev der taget hensyn til.

Kommunen skrev til parret, at den generelt ved sin afvejning afviste at inddrage oplysninger om særlige forhold hos andre familiemedlemmer end det barn, der skulle tilbydes plads. I en udtalelse til ombudsmanden præciserede kommunen, at oplysninger om andre familiemedlemmer blev inddraget, hvis de medførte et særligt behov hos det barn, som skulle optages i dagtilbud.

Ombudsmanden var enig med Socialministeriet i, at kommunen ikke lovligt kunne afvise at inddrage oplysninger om særlige forhold hos andre i familien eller begrænse deres betydning som beskrevet af kommunen.

4. Menneskerettigheder

Både danske og internationale regler om menneskerettigheder har en væsentlig betydning for afgrænsningen af lovlige kriterier og vægtningen heraf i forbindelse med myndighedernes skønsmæssige afgørelser.

I en enkelt af beretningssagerne fra 2011 var dette spørgsmål aktuelt.

a. I sag 20-3 var A 1. maj 2009 blevet ansat som læge på en akutafdeling på et sygehus. 14 dage senere bortviste regionen A, fordi forudsætningerne for hans ansættelse var bristet. Regionen lagde herved vægt på, at A i 2008 var blevet idømt 1 års ubetinget fængsel for at have krænket et barn under 15 år seksuelt. Regionen mente, at A selv burde have gjort opmærksom på dommen, da han søgte stillingen. Desuden lagde regionen vægt på mediedækningen af straffesagen, herunder nogle udtalelser fra A.

Ombudsmanden mente ikke, at A’s udtalelser i pressen om straffesagen i deres form eller indhold lå uden for grænserne for offentligt ansattes ytringsfrihed, og derfor heller ikke, at regionen kunne lægge vægt på dette forhold i forbindelse med afgørelsen om at bortvise A. Ombudsmanden fandt dog, at dommen i sig selv bevirkede, at A ikke opfyldte decorumskravet, og at en afskedigelse af ham var berettiget.

 

C. Kontrol med forvaltningen

1. Tilbagekaldelse

Offentlige myndigheder har efter praksis en vis, begrænset mulighed for at tilbagekalde gyldige afgørelser. Ved vurderingen af, om en tilbagekaldelse er lovlig, lægges især vægt på, om der er tale om en begunstigende eller bebyrdende afgørelse, om adressaten har været i god eller ond tro, om afgørelsens adressat har indrettet sig på afgørelsen, årsagen til tilbagekaldelsen samt den tid, der er gået, fra afgørelsen blev truffet.

Ombudsmanden udtalte sig om tilbagekaldelse i en enkelt beretningssag i 2011.

a. I sag 20-2 fik A, som var ansat i en kommune, en mundtlig påtale for at have opført sig upassende over for en kollega. Kommunen tilkendegav, at sagen ikke ville få konsekvenser for A. Der blev efterfølgende indgivet en skriftlig klage, som førte til, at kommunen indhentede vidneudsagn om hændelsen. Herefter tilbagekaldte kommunen den mundtlige afgørelse og gav A en skriftlig påtale.

Ombudsmanden udtalte, at tilbagekaldelsen af den mundtlige afgørelse var uberettiget, da den alene bestod i en omvurdering af oplysninger, som allerede forelå, da den mundtlige afgørelse blev truffet. Og der var ikke tilstrækkeligt tungtvejende hensyn, der kunne begrunde en tilbagekaldelse.

2. Folketingets Ombudsmand

Tre af årets beretningssager fra 2011 belyser forhold vedrørende ombudsmandens bedømmelse af sager eller de vilkår, hvorunder prøvelsen foregår.

a. Ifølge ombudsmandslovens § 7, stk. 4, kan ombudsmanden bestemme, at private selskaber og andre juridiske personer, som ved lov eller administrativt inddrages helt eller delvis under de regler og principper, som gælder for den offentlige forvaltning, i samme omfang skal være omfattet af ombudsmandens kompetence. Dette spørgsmål blev aktuelt i sag 5-2, efter at en journalist, A, klagede til ombudsmanden over sagsbehandlingstiden hos Energi Midt i en sag om aktindsigt.

I offentlighedslovens § 1, stk. 1, bestemmes det, at loven gælder for ”al virksomhed, der udøves af den offentlige forvaltning”. Dog gælder loven ifølge § 1, stk. 2, nr. 1, også for ”elforsyningsselskaber, der producerer, transmitterer eller distribuerer elektricitet ved spænding på 500 V eller derover”.

A havde bedt om aktindsigt i en sag hos selskabet Energi Midt A/S. Det var Energi Midts opfattelse, at de, i modsætning til to andre selskaber, Energi Midt Net A/S og Energi Midt Net Vest A/S, ikke producerede, transmitterede eller distribuerede elektricitet og derfor ikke var omfattet af offentlighedslovens § 1, stk. 2, nr. 1, og følgelig heller ikke af ombudsmandslovens § 7, stk. 4. Det fremgik af oplysningerne, at der var tre selskaber: Energi Midt Handel A/S, der forestår salg af elektricitet, Energi Midt A/S, som står for den overordnede administration af de øvrige virksomheder i koncernen, samt Energi Midt Holding a.m.b.a., som er eneaktionær i Energi Midt A/S og driver virksomhed gennem dette selskab og dets datterselskaber.

Til brug for sin vurdering af, om Energi Midt var omfattet af offentlighedslovens § 1, stk. 2, nr. 1, indhentede ombudsmanden en udtalelse fra Justitsministeriet, som gav Energi Midt medhold i, at de tre selskaber Energi Midt Handel A/S, Energi Midt A/S og Energi Midt Holding faldt uden for § 1, stk. 2, nr. 1, og dermed også den kreds af virksomheder, ombudsmanden kan inddrage under sin kompetence. Denne fortolkning, som ombudsmanden tilsluttede sig, byggede på lovens ordlyd og kontekst.

Ombudsmanden lagde endvidere vægt på, at forarbejderne til offentlighedsloven ikke havde taget stilling til en situation som den foreliggende, hvor et selskab ejer selskaber, der udøver den omhandlede virksomhed, men ikke selv udøver denne virksomhed. Ombudsmanden havde derfor alene mulighed for at erklære sig kompetent over for Energi Midt Net A/S og Energi Midt Vest A/S.

b. I sag 5-3 havde Det Grønlandske Erstatningsnævn, ud over uhjemlet at pålægge ansøgerens advokat, B, at stå for hele sagens forberedelse, i et brev rådet B til at kontakte en forkert myndighed med henblik på at fastlægge erstatningens størrelse og først rettet fejlen mere end et år og 10 måneder senere. Nævnet havde ikke på eget initiativ underrettet A og hendes advokat om, at sagen ikke blev behandlet færdig i 2006 som stillet i udsigt. Der gik næsten tre måneder, før nævnet svarede på en rykker fra advokaten for oplysning om, hvornår der ville blive truffet afgørelse i sagen, og det tog mere end fem år for nævnet at behandle sagen.

Ombudsmanden fandt, at der var begået fejl og forsømmelser af større betydning, og underrettede derfor både Folketingets Retsudvalg og justitsministeren om sagen.

c. Baggrunden for sag 21-1 var, at A efter kommunens opfattelse ulovligt havde bosat sig i en beboelsesvogn på en ubebygget helårsgrund. A begyndte på baggrund af denne sag at henvende sig til kommunen for at få aktindsigt i andre sager om bebyggelse og skrev i den lokale avis kritisk om kommunen. A’s breve til kommunen indeholdt beskyldninger mod blandt andre kommunaldirektøren for at lyve og ignorere A’s rettigheder.

I e-mails til A bebrejdede kommunaldirektøren ham den måde, han skrev på, afviste beskyldningerne og bad ham præcisere sine anmodninger om aktindsigt. Kommunaldirektøren skrev blandt andet, at det forventedes, at A skrev på en seriøs og ordentlig facon til kommunen, og oplyste A om, ”at kommunen er uendelig træt af at forholde sig til useriøse og usaglige henvendelser fra Dem i denne og flere sager”. I en artikel i den lokale avis svarede kommunaldirektøren på A’s kritik samme sted. Han skrev blandt andet, at ”kommunalbestyrelsen og jeg er enige om at holde fast i den oprindelige sag om A’s ulovlige beboelse på en helårsgrund uden bebyggelse. Det er det væsentlige i sagen – alt det efterfølgende er chikane”.

A klagede til ombudsmanden over kommunaldirektørens e-mails til ham og over artiklen. Ombudsmanden mente, at kommunens sprogbrug – blandt andet de citerede passager – overskred grænserne for god forvaltningsskik. A mente også, at kommunaldirektøren havde overtrådt sin tavshedspligt. Ombudsmanden udtalte, at han ikke ville anmode kommunen om at indhente oplysninger fra kommunaldirektøren om artiklen i lokalavisen, da det ville sætte kommunaldirektøren i en position, som kunne medføre selvinkriminering.