Folketingets Ombudsmand

Folketingets Ombudsmands Beretning 2011

Ombudsmanden ude i verden

Jens Olsen 

Ombudsmanden ude i verden

Af Jens Olsen
Kontorchef, Almen Afdeling  

I et fugtigt, varmt lokale i Hanoi sidder den danske ombudsmand og nogle af hans medarbejdere til en konference sammen med forskellige repræsentanter fra Vietnams regering, universitetsverden, medier mv. Konferencen er den sidste i en række, som den danske ambassade har finansieret og arrangeret sammen med den danske ombudsmandsinstitution og Vietnams parlament. Formålet med samarbejdsprojektet er at bistå Vietnams regering med at undersøge mulighederne for at effektivisere nationalforsamlingens klagesystem, herunder i fællesskab at afsøge mulighederne for at oprette et ombudsmandskontor.

Efter nogle dages oplæg, spørgsmål og forklaringer om ombudsmandstanken og dens vandring fra Sverige over København og ud i verden tager en lidt ældre, tydeligt respekteret og vis dame ordet. Det er den tidligere socialminister, der nu vil give sin vurdering af, om en ombudsmand i Vietnam overhovedet er realistisk. Ordene falder abrupt, men meget præcist i oversættelsen til engelsk: Her hos os tænker vi kollektivt; vi beskytter kollektivet og grupper i kollektivet og er ikke på samme måde som jer fokuseret på det enkelte individ. Endvidere er en ombudsmand netop én person, og at tillægge denne ene person så megen magt og indflydelse er os fremmed.

50 år tidligere var en anden dansk ombudsmand, Stephan Hurwitz, også inviteret til en konference. Denne gang i Kandy, Sri Lanka. FN står som arrangør, og Stephan Hurwitz’ oplæg har titlen ”The Scandinavian Ombudsman”. Blandt tilhørerne er Attorney-General, Dr John Robson fra New Zealand, og hans rapport om tankerne i Hurwitz’ oplæg og om den danske ombudsmandsmodel finder i april 1960 vej til det senere regeringsparti The National Partys politiske manifest om administrative reformer, og derfra videre ind i virkeligheden. Det newzealandske ombudsmandskontor bliver oprettet i 1962 – det første af slagsen i den engelsktalende verden – og herfra spredes inspirationen til at oprette ombudsmandskontorer til andre stater i det britiske imperium.

KONTEKST, RESPEKT OG TÅLMODIGHED

Der er mange gode grunde til, at tanken om en ombudsmand slog hurtigt an i New Zealand, og der er lige så mange gode grunde til, at Vietnam ikke blot kaster sig ud i at åbne et ombudsmandskontor. Forskellene i den juridiske, historiske, kulturelle og også den økonomiske kontekst er, som påpeget af madame Ba på konferencen i Hanoi, iøjnefaldende.

Ombudsmanden er i sin moderne udgave blevet en integreret del af en liberal, vestlig demokratisk grundtanke. Fokus rettes mod beskyttelsen af den enkelte og hans grundlæggende rettigheder som individ/borger i et system med voksende beføjelser til den udøvende magt. Det er derfor ikke mærkeligt, at Danmark overtog grundideen fra Sverige i netop efterkrigstiden, og det er heller ikke så mærkeligt, at eksporten af konceptet som regel finder sted i samme moment som gennemførelsen af overordnede administrative reformer – ganske som det skete i New Zealand, og som det for så vidt også sker i Vietnam i øjeblikket.

På trods af de store og iøjnefaldende forskelle på ”systemer” globalt set kan man læse på hjemmesiden for ombudsmændenes internationale organisation (IOI), at 122 institutioner er medlemmer – fra hele verden. Men kortet over udbredelsen af nationale ombudsmænd har ikke en ensartet farve kloden rundt. Rød er den dominerende farve i Europa (bortset fra især Tyskland og Italien), Afrika, Central- og Sydamerika og store dele af Oceanien. Men især den arabiske verden har haft store hvide områder – hvor der ikke er ombudsmænd.

Under Det Arabiske Initiativ var den danske ombudsmand med i et projekt i Jordan om oprettelse af en ombudsmandsinstitution. Som så ofte før var der i Jordan én person, som var motor hele vejen frem mod den nye institution, i dette tilfælde den danske generalkonsul i Amman, hr. Kawar.

Samarbejdet ledte til, at Jordan i 2008/2009 oprettede et ombudsmandskontor, og i dag er den jordanske ombudsmand optaget som medlem i ombudsmændenes internationale organisation, der stiller visse grundbetingelser for optagelse.

De grundlæggende tanker og betingelser for en ombudsmand og hans arbejde gav anledning til mange og store diskussioner i Jordan. Som i Vietnam stod vi over for at skulle passe en grundtanke ind i en meget anderledes ramme. Et afgørende spørgsmål i disse situationer er som oftest temaet om ombudsmandens uafhængighed – hvor meget frihed tillades ombudsmanden til at kontrollere magtens udøvelse og til effektivt at påvirke forvaltningskulturen?

”Den danske model” kan som regel ikke eksporteres umiddelbart – og det kunne den heller ikke i Jordan. På den anden side stod idealet og troen på, at visse grundbetingelser skal være opfyldt, for at en ombudsmandsinstitution kan fungere og være til gavn for den enkelte borger.

I vores samarbejdsprojekter er det en forudsætning, at vi respekterer de forskelligheder, der findes, men samtidig er vi forpligtet af visse idealer eller grundbetingelser. Det afgørende, efter vores opfattelse, er, at der sås et sædekorn, og at vi som samarbejdspartnere har respekt og en vis tålmodighed med hensyn til at lade virkeligheden og udviklingen afgøre, om den pågældende nye institution får rum og har kapacitet og vilje til at være til gavn for borgerne.

FORSKELLIGE TYPER PROJEKTER

Den danske ombudsmandsinstitution har en lang tradition for aktiv deltagelse i bilateralt samarbejde om oprettelse, opbygning og konsolidering af ombudsmandskontorer. Vi har følt os forpligtet af den måde, vi i sin tid modtog inspiration og beredvillig assistance fra Sverige.

I den første tid skete udbredelsen hovedsageligt gennem personlig indsats fra ombudsmændene selv, som det f.eks. var tilfældet med den første danske ombudsmand, Stephan Hurwitz, og andre ombudsmænd, som Sir Guy Powles fra New Zealand og Alfred Bexelius fra Sverige. Senere er ombudsmandsinstitutionerne og deres medarbejdere blevet inddraget, og samtidig har internationale organisationer som FN, OSCE, EU og IOI opbygget traditioner for at yde økonomisk og teknisk bistand. Der er vist også en vis prestige forbundet med at yde assistance til opbygning af demokratiske institutioner som ombudsmænd.

I Danmark har der siden 2000 eksisteret en egentlig, formaliseret samarbejdsaftale mellem Udenrigsministeriet og ombudsmanden. Via aftalen er det blevet muligt for ombudsmanden at have resurser til at deltage i internationale aktiviteter og konkrete samarbejdsprojekter rettet mod opbygningen af demokratiske institutioner, god regeringsførelse og god forvaltningspraksis. Gennem Folketinget overføres der hvert år fra Udenrigsministeriet ét akademisk standardårsværk med overhead til ombudsmandens kontor. Der er selvklart tale om begrænsede resurser, men ikke desto mindre kan disse resurser føre til deltagelse i mange aktiviteter.

I store træk kender vi 3 typer, eller stadier, hvor dansk bistand kan være aktuel: 1) den politiske afklarings- eller beslutningsfase, som f.eks. projekterne i Vietnam og Jordan, 2) etableringsfasen, hvor den politiske beslutning om oprettelsen er taget, og 3) en konsoliderings- og/eller genopretningsfase, hvor en etableret institution typisk har behov for at komme ud af et dødvande.

ALBANIEN

Indtil 1991 var Albanien et afsondret diktatur. Processen, der skulle lede frem til demokratisering, var tumultarisk og brød endeligt sammen i 1997. Landet faldt bogstaveligt talt fra hinanden i løbet af ganske få dage – på alle niveauer, fra politi og centrale statsmyndigheder og ned til skoler og de mindste lokale forvaltningsmyndigheder. Mange vil kunne huske billederne i tv fra gaderne i Tirana, Vlora og andre albanske byer, hvor aggressive og desperate borgere havde forsynet sig med våben røvet fra militærets depoter.

I 1998 begynder der at komme orden og ro i samfundssystemet igen, og en ny grundlov så dagens lys samme år. Grundloven indeholdt bestemmelser om oprettelse af et ombudsmandskontor, Avocati i Popullit – folkets advokat.

Den danske ambassade i Tirana underskrev i juni 1999 en 5-årig samarbejdsaftale med den albanske regering. Programmets mål var at styrke Avocati i Popullits uafhængighed og effekt i et demokratisk meget skrøbeligt samfund. Den danske ombudsmand blev inddraget i projektet og besøgte første gang sin nyvalgte kollega, Ermir Dobjani, i september 2000.

I december 2009 fejrede Avocati i Popullit sit 10-års jubilæum i Tirana, og den danske ombudsmand og hans medarbejdere fra projektet var inviteret sammen med andre centrale institutioner og personer fra etableringsfasen, bl.a. den tidligere projektleder fra den danske ambassade.

Efter 10 år med et stort og værdsat arbejde i Albanien var der nu på ny optræk til politisk uro og bekymring. Der skulle vælges ombudsmand i februar 2010, og meget tydede på, at der igen ville opstå problemer i det politiske system. Det viste sig at holde stik, og resultatet var, at der ikke blev valgt en ombudsmand før året efter, og at institutionen blev overladt til nedskæringer og tab af prestige og indflydelse i en lang periode.

Nogle af medarbejderne hos den danske ombudsmand rejser i foråret 2011 til Tirana og møder et kontor, der i fraværet af en ombudsmand ledes af en meget dygtig og engageret viceombudsmand. Efter besøget i Tirana opsøger den danske ombudsmands medarbejdere Naboskabsprogrammet i Udenrigsministeriet for dels at orientere om besøget og dels forsøge at arbejde for, at støtten til institutionen Avocati i Popullit kan blive genoptaget i denne vanskelige periode. Et nyt støtteprogram til omkring 10 millioner danske kroner blev underskrevet den 21. december 2011.

Ombudsmænd og deres institutioner står ofte meget alene med deres arbejde. Etableringsfasen er naturligvis yderst vigtig for institutionens muligheder for at falde på plads. Men – som erfaringerne fra Albanien har vist – der er meget ofte behov for en langsigtet, tålmodig støtte til institutionen.

GHANA

Det går på mange måder godt og fremad i Ghana, også økonomisk. Men landet, der omfatter vores egen gamle koloni ”Guldkysten”, er stadig dybt præget af en fortid med armod og udnyttelse. Ghana er på mange måder et repræsentativt billede på de problemer, der har været i mange afrikanske lande med at gennemføre og fastholde en demokratisk styreform.

Efter at landet havde vundet selvstændighed i 1957, blev den store helt fra kampen for uafhængighed, Nkrumah, afsat ved et militærkup i 1966. I perioden, der fulgte, med stigende fattigdom, blev landet ledet af skiftende civile og militære regeringer frem til midten af 90’erne, hvor løjtnant Jerry Rawlings gjorde alvor af sine løfter om at lade landet overgå til en folkevalgt regering.

Under et besøg i 1995 satte guvernøren for Ashanti-provinsen over for en af den danske ombudsmands medarbejdere fingeren på dilemmaet mellem fattigdomsbekæmpelse og udvikling af demokrati: ”Hvis jeg skal vælge mellem muligheden for at brødføde 1.000 af mine landsmænd eller bruge pengene på at støtte en ombudsmand, så vil jeg uden tøven vælge det første. Hvorfor gør I ikke det samme i jeres støtte til Ghana og hjælper os med hurtigere at komme ud af fattigdommen?”

Her ligger nok en stor del af forklaringen på det faktum, den tidligere ghanesiske Commissioner on Human Rights and Administrative Justice, Emile Short, senere satte ord på: Der skal, selvfølgelig, være et minimum af politisk vilje for at sikre disse demokratiske institutioners overlevelse og effektive funktion.

I 1995 besluttede Ghana at transformere en kuldsejlet ombudsmandsinstitution til en institution, der var bedre kalibreret til situationen og behovene i Ghana. Commission on Human Rights and Administrative Justice, som institutionen kom til at hedde, afspejler også i sit navn ambitionen: at få større fokus på de grundlæggende menneskerettigheder samtidig med fortsat at styrke kontrollen med og støtten til udviklingen af den udøvende magt, herunder arbejdet med korruptionsbekæmpelse. Alt sammen skulle gøres med få og utilstrækkelige penge.

Den danske ambassade i Accra har siden kommissionens oprettelse konsekvent haft den på sit støtteprogram – en støtte, som kontoret nok ikke havde kunnet overleve uden. I dag er Commission on Human Rights and Administrative Justice en betydningsfuld institution i det ghanesiske samfund og i almindelige menneskers dagligdag – i virkeligheden dermed også en vigtig brik i sikringen af stabilitet og økonomisk fremgang.

Den danske ombudsmand har været med i samarbejdet siden 1995, hvor de første kontakter fandt sted. Fokus og intensitet har varieret, men sigtepunktet har altid været det samme: gennem samarbejdet at sikre, at ombudsmandsfunktionen har kunnet bide sig fast og falde ordentligt på plads i et land, der har været præget af fattigdom og utilstrækkelig forvaltning.