Folketingets Ombudsmand

Folketingets Ombudsmands Beretning 2011

De uledsagede flygtningebørn

Kirsten Talevski 

De uledsagede flygtningebørn

Af Kirsten Talevski
Kontorchef, 1. kontor   

”(…) det er af meget væsentlig betydning for et barns psykiske velbefindende og videre udvikling at have klarhed over sine forældres situation.” (Fra forarbejderne til lov om ændring af udlændingeloven og integrationsloven, lov nr. 60 af 29. januar 2003).

Ved ændringen af udlændingeloven i 2003 bestemte Folketinget, at Udlændingestyrelsen skulle have pligt til at iværksætte en eftersøgning af forældrene til uledsagede mindreårige asylansøgere. Eftersøgningen skulle indledes hurtigst muligt efter barnets ankomst til Danmark og krævede normalt, at barnet samtykkede.

Senere, i 2007, blev pligten udvidet. Udlændingestyrelsen fik således pligt til at eftersøge forældre til alle uledsagede børn – uanset om barnet havde søgt asyl eller ej. Eftersøgningspligten var heller ikke længere afhængig af et samtykke fra barnet.

Samtidig blev det nu bestemt, at alle uledsagede børn, der havde fået afslag på opholdstilladelse, skulle tilbydes en veltilrettelagt og forsvarlig hjemsendelse, en såkaldt forberedt hjemsendelse. Myndighederne skulle med andre ord undersøge, om der var et familiemedlem, en organisation eller lignende, der kunne stå klar til at modtage barnet ved hjemkomsten og yde hjælp i tiden efter. Ordningen kunne dermed også føre til, at barnet blev genforenet med forældre eller anden familie.

DEN IRAKISKE DRENG

I december 2008 rejste en 16-årig irakisk dreng ind i Danmark og søgte asyl. Drengen oplyste, at hans forældre og søster var blevet dræbt i en bombeeksplosion i 2007, og at han havde boet hos sin morbror og dennes familie, indtil han rejste til Danmark. Han havde ikke anden familie i Irak. Efterfølgende havde han fået at vide, at morbroren heller ikke var i live længere.

I sommeren 2009 gav først Udlændingestyrelsen og siden Flygtningenævnet drengen afslag på asyl. Kort tid efter gav Udlændingestyrelsen også drengen afslag på opholdstilladelse efter de særlige regler, der gælder for uledsagede flygtningebørn. Begrundelsen var, at drengen efter Udlændingestyrelsens opfattelse ikke ville havne i en reel nødsituation, når han kom tilbage til Irak.

Drengens advokat klagede over afslaget på opholdstilladelse til det daværende Integrationsministerium, der i januar 2010 godkendte Udlændingestyrelsens afgørelse. Ministeriet mente ikke, det var dokumenteret eller sandsynliggjort, at drengens morbror var død, eller at drengen var uden et familiemæssigt netværk i Irak.

Udlændingestyrelsen havde under sagens behandling ikke gjort noget forsøg på at eftersøge drengens morbror.

Drengens advokat klagede herefter til ombudsmanden. Advokaten mente bl.a., at Udlændingestyrelsen burde have eftersøgt drengens morbror, da morbroren var den eneste slægtning, drengen havde tilbage i Irak efter forældrenes død. Hvis morbroren ikke blev fundet, mente advokaten, at drengen ville blive bragt i en reel nødsituation, hvis han vendte tilbage til Irak.

DRENGEN VAR IKKE ALENE MED SIT PROBLEM

Udlændingestyrelsen havde – som nævnt indledningsvis – siden 2003 haft pligt til at iværksætte eftersøgning af forældrene til uledsagede mindreårige asylansøgere og siden 2007 forældrene til alle uledsagede børn. Denne eftersøgningspligt var indsat i udlændingeloven af hensyn til barnet. Formålet med reglen var at hjælpe barnet med at finde sine forældre og – om muligt – blive genforenet med forældrene.

Problemet var imidlertid, at Udlændingestyrelsen ikke forsøgte at finde forældrene, før barnet skulle sendes tilbage til hjemlandet, og da for at sikre, at hjemsendelsen blev forsvarlig. Men selv som en del af den procedure, der skulle sikre en forsvarlig hjemsendelse, havde Udlændingestyrelsen ikke fået etableret en velfungerende eftersøgningsordning.

Det betød, at der kunne gå lang tid, fra barnet var indrejst i Danmark, til Udlændingestyrelsen eventuelt forsøgte at finde barnets forældre. Men det betød også, at man normalt ikke forsøgte at finde forældrene til de børn, som ikke skulle sendes hjem, fordi de fik opholdstilladelse i Danmark.

OMBUDSMANDENS KRITIKPUNKTER

Ombudsmanden mente, det var meget beklageligt, at udlændingemyndighederne i så mange år havde tilsidesat eftersøgningspligten.

Mens ombudsmanden behandlede sagen, blev det klart, at Udlændingestyrelsen ikke alene havde pligt til at eftersøge forældre, men også andre familiemedlemmer – i hvert fald familiemedlemmer, der måtte anses for at være trådt i forældres sted. Ombudsmanden kritiserede derfor også Udlændingestyrelsen for ikke at have eftersøgt den irakiske drengs morbror, idet morbroren havde taget sig af ham, inden han rejste ud af Irak, og fordi drengen havde fået at vide, at morbroren – måske – var død. En eftersøgning kunne muligvis have af- eller bekræftet denne oplysning.

Både Udlændingestyrelsen og Integrationsministeriet (nu Justitsministeriet) tilkendegav, at myndighederne for fremtiden ville sikre, at familiemedlemmer til de uledsagede børn blev eftersøgt hurtigst muligt. Det stod dog allerede da klart, at problemet ikke var så enkelt at løse.

VANSKELIGE EFTERSØGNINGER

Efter vedtagelsen af 2007-loven blev udlændingemyndighederne klar over, at Dansk Røde Kors ikke – som man ellers havde regnet med – kunne hjælpe med eftersøgninger inden for de rammer, der nu lå i udlændingeloven. Udlændingestyrelsen forklarede over for ombudsmanden, at Dansk Røde Kors kun ville iværksætte eftersøgning på den mindreåriges eget initiativ. Endvidere havde Røde Kors ikke mulighed for at videregive resultatet af en eftersøgning til udlændingemyndighederne, idet det kun var den, som eftersøgte og udfyldte eftersøgningsskemaet, der kunne modtage oplysninger om resultatet af eftersøgningen.

Udlændingestyrelsen havde tidligere haft den opfattelse, at den opfyldte eftersøgningspligten ved blot at opfordre børnene til selv at iværksætte en eftersøgning via Internationalt Røde Kors. Det var ombudsmanden dog ikke enig i, og under hans behandling af sagen præciserede Integrationsministeriet da også over for Udlændingestyrelsen, at den selv skulle sørge for at iværksætte en eftersøgning via tilgængelige kanaler, f.eks. med hjælp fra Udenrigsministeriet eller fra ministeriets egne udlændingeattachéer. Ikke alle uledsagede børn kommer imidlertid fra lande, hvor det umiddelbart er muligt at iværksætte eftersøgning ad de tilgængelige kanaler.

På forespørgsel fra Udlændingestyrelsen oplyste Udenrigsministeriet således, at det i nogle sager – med de nødvendige personoplysninger – ville have mulighed for at skaffe informationer gennem offentlige registre og på den måde eventuelt lokalisere familiemedlemmer. Muligheden for at få informationer gennem offentlige registre kunne dog ifølge Udenrigsministeriets oplysninger kun benyttes i de lande, hvor ministeriet allerede havde en fast, godkendt kilde til at håndtere konkrete sager med beskyttelsesbehov, f.eks. Iran, Pakistan og Tyrkiet.

Derimod afviste Udenrigsministeriet at stå for egentlige fysiske eftersøgninger af familiemedlemmer. En sådan opgave ville ifølge Udenrigsministeriet kræve, at der skulle stemmes dørklokker i landsbyer uden for hovedstadsområdet, hvilket Udenrigsministeriet hverken ressourcemæssigt eller sikkerhedsmæssigt ville kunne påtage sig, f.eks. i Afghanistan, Irak og Syrien.

Mens ombudsmanden behandlede sagen, tog ministeriet andre skridt for fremover at kunne leve op til eftersøgningspligten. Ministeriet indgik i sommeren 2010 således en forsøgsaftale med IOM (International Organization for Migration) om en eftersøgningsordning, der dækkede et begrænset antal sager og geografiske områder. Myndighederne oplyste, at det var hensigten – hvis en evaluering talte for det – at ordningen skulle gøres generel og global.

Myndighederne lovede endvidere over for ombudsmanden at gennemgå verserende sager, hvor der kunne være en mulighed for at lokalisere familiemedlemmer gennem offentlige registre, med henblik på at indlede en eftersøgning. Endelig tilkendegav ministeriet, at det ville drøfte eventuelle ”supplerende alternativer” (ved eftersøgning af slægtninge i hjemlandet) med Udlændingestyrelsen.

EFTERSØGNINGSPLIGTEN ÆNDRET IGEN

Selv om indholdet af eftersøgningsordningen atter blev ændret i januar 2011, har myndighederne stadig i mange tilfælde pligt til at eftersøge familien til børn, der kommer alene til Danmark.

Det fremgår af forarbejderne til den seneste lovændring (lov nr. 1543 af 21. december 2010), at der kan være tilfælde, hvor en uledsaget mindreårig kender forældrenes opholdssted i hjemlandet, men ikke ønsker at samarbejde med myndighederne af frygt for at blive sendt tilbage. Derfor er der (igen) kun en eftersøgningspligt, hvis barnet samtykker i eftersøgningen. Dertil kommer, at pligten nu ikke gælder, hvis der er adgang til passende modtage- og omsorgsfaciliteter i barnets hjemland eller tidligere opholdsland. Har barnet været udsat for menneskehandel, skal der dog i alle tilfælde iværksættes en eftersøgning, medmindre særlige grunde taler imod det.

Selv om eftersøgningspligten dermed må antages at være aktuel i færre sager end tidligere, er det fortsat vigtigt at sikre, at pligten rent faktisk efterleves, på de områder hvor den stadig gælder.

Ombudsmanden følger derfor med i, hvordan udlændingemyndighederne lever op til eftersøgningspligten. Den 1. juni 2012 orienterede Justitsministeriet ombudsmanden om de forskellige tiltag, der var blevet iværksat på området.

De foreløbige erfaringer med samarbejdet med IOM viste, at eftersøgningen via IOM ikke havde været så vellykket, som udlændingemyndighederne havde forventet, så man overvejede, om der var grundlag for at indgå en ny aftale med IOM. Da mulighederne for bistand gennem Udenrigsministeriet også var meget begrænsede, havde udlændingemyndighederne vanskeligt ved at opfylde eftersøgningspligten i visse lande. Derfor overvejede myndighederne, hvad man kunne gøre for at forbedre eftersøgningerne, f.eks. om der i lyset af genindførelsen af samtykkekravet med lovændringen i januar 2011 var grundlag for at genoptage samarbejdet med Røde Kors’ Eftersøgningstjeneste.

Endvidere var der i Udlændingestyrelsen indført en række nye procedurer i forbindelse med eftersøgning af familiemedlemmer til uledsagede mindreårige asylansøgere. Således er det nu fast procedure, at man under asylsamtalen indhenter samtykke fra barnet til eftersøgningen, ligesom der bliver givet vejledning til barnet om muligheder for at eftersøge familiemedlemmer. For at sikre, at de uledsagede mindreårige asylansøgere, der får opholdstilladelse uden at have været til en asylsamtale, også får vejledning om mulighederne for at eftersøge familiemedlemmer, er der endvidere lavet en informationspakke, der bliver sendt til den kommune, som den mindreårige bliver visiteret til.

Ombudsmanden har bedt Justitsministeriet om pr. 1. juni 2013 at bliver orienteret om, hvordan det går med at efterleve eftersøgningspligten.